吏治，指古代官吏特别是地方官吏管理和统治民众的方式和治绩。放宽一些，它涉及到官吏的教育、选拔、任免、考核、监察和奖惩等诸多方面。从这样的意义上说，吏治也就是治吏，或者叫吏政。
官吏、官或吏，是各级官员的通称。官分文武，这里只讲到文官，武官的一些特殊问题，也先不涉及。
中国古代吏治概况
中国古代统治者十分重视吏治，乃至“治吏”重于“治民”，韩非子甚至主张“治吏不治民”，这是中国古代政治的一个特点，是专制主义中央集权的官僚制度所决定的。专制主义中央集权政治是中国古代历史的一大特点。
（一）中国古代吏治的完备与严整性
中国古代吏治的完备与严整性表现在：
1．有明确的指导思想。重视官员的“德”，也就是官员的教育。教育从小抓起，包括学校，主要是教授儒家经书中的政治思想和德行操守，选官要依此标准，考试也依此。而且官员还负有“教化”百姓的职责。这是中国古代吏治的一个重要特点。
2．有为官的具体规范和标准。先秦典籍《左传》里就讲到相传为舜制法律的皋陶法中规定“昏、墨、贼、杀。”即当官不明、贪赃、滥施刑法的杀头。反过来，清明、廉洁、公正执法，就是做官的基本要求。以后也一直如此。“清官”的标准也就是“公正廉明”，当然还有其他一些。此后，做官的具体规范、要求越来越多。出土的云梦秦简有官书《为吏之道》，此后皇帝的诏诰圣训、律法等也有不少这方面的内容。唐宋以来私家著述多了起来，托名东汉大儒马融的《忠经》，主要是针对做官的和要做官的人讲的。还有各式各样的“官箴”，从宋到清，数量不少。具体到如何断案，对付上级、下级、猾吏，连对付仆役、长随的办法都有。
3．有法令的详细规定。中国法律，主要是刑法，这是中华法系的一个特点，其中相当大的一部分是官员执法和犯法的处罚规定。
4．对吏治有专门机构负责。其中尤其是相对独立的强有力的御史制度，这也是中国古代政治制度的一个特点。
中国历史悠久，专制主义中央集权的官僚制度从秦汉以来延续了两千多年，关于吏治的记录非常丰富，是中国的特点。从这里总结出来的经验教训非常多，可资借鉴的不少。我们以唐朝为例，约略勾画一下古代吏治的方方面面。之所以选择唐朝，是因为它处在中国封建社会的一个承上启下的时期，各种制度由秦汉时的粗疏多变而趋于定型完备，并为后世所继承，当然后世也有变化和趋于严密。就吏治败坏的材料而论，唐朝不如以后各朝那么多而具体。
（二）唐朝吏治的情况
1．指导思想。唐继隋而建。隋建立时局面很好，但被第二个皇帝隋炀帝的暴政搞垮了。凭借农民大起义浪潮而起的唐朝，以唐太宗为代表的统治者有一个很明确的思想，那就是接受前朝覆亡的教训，处理好统治者与民众的关系，这和西汉初年的统治者是一样的。不同的是西汉初年统治者崇尚黄老的“清静无为”，而唐朝初年的统治者则采取儒家的“仁义为治”、“简静务本”的治道方法。具体做法都是去奢省费，轻徭薄赋，减省刑法，以求恢复和发展生产，稳定社会秩序。突出的是，唐太宗清楚地认识到，“官吏贪求”是导致隋末农民起义的重要原因，而清明的吏治则是实施上述种种政策的重要环节和保证。为此，针对“民少吏多”的弊端，大力省并州县，裁减内外官吏，节省政府开支，减轻人民赋役负担。重视选用廉吏，特别是地方长官人选。唐太宗曾把各地都督、刺史的名字写在屏风上，“得其在官善恶之迹，皆注于名下，以备黜陟”。并曾派大员巡行全国，升迁廉吏，惩治贪官。他“深恶官吏贪浊，有枉法受财者，必无赦免。……随以所犯，置以重法”。再就是广开言路，虚心纳谏。这样，隋末混乱残败的局面很快改观，几年之内就出现了农业丰收，逃户归乡，四夷降附，人口繁息，牛马被野，物价下落，商旅野次无复盗贼，囹圄常空的太平繁荣的景象，这就是历史上有名的“贞观之治”。而唐太宗的重视吏治及其种种措施的作用，是显而易见的。
2．对官吏的选拔作用。西汉立国，官员的选拔作用尚没有一定的制度。以后实行察举制，主要由地方官吏推荐人才，标准是德和才，尤其是德。这样的标准太抽象又不固定，加上地方官是自行了解推荐，缺乏衡量的规范，结果弊端丛生，冒滥作假，东汉后期弄到“举秀才，不知书，举孝廉，父别居”的地步。魏晋南北朝，随门阀政治而行九品中正制，以门第高下取得不同的任官资格，结果是“上品无寒门，下品无势族”。隋朝起，行科举制，唐朝大行，一直延续到晚清，靠考试选官，考试内容主要是儒家经典。标准具体、方法公平，更多的人可以凭自己的本事经过考试去做官，做官的途径扩大了，这是一大进步。问题是儒家经典的理念和现实政治生活及做官治事的能力有一段相当大的距离。考试的方法，唐代是“帖经”，即填空，纯属知识的记忆。最煊赫的考试是进士科，重视诗赋，但那也只是显示考试者的文才，而非经世之道。到了明清，考试是具有严格框架程式的八股文，内容又限制为“代圣贤立言”，不许有独立见解，更是脱离实际。唐代科举，请托走后门是公开的；宋代以后，有糊名誊录之制，但仍然难以杜绝作弊；清代几次科场大案，处死的考官不少，获罪发配的官员更多。唐代科举考试合格，只是取得任官资格，中者还需经吏部试“身、言、书、判”，考核其做官能力，才能任命。此后，这样的做法淡化了。总之，科举考试是一种比察举和九品中正进步的制度，但仍难于很好地选择行政人员。
科举只是唐以后选官制度的主流，察举、九品中正的遗风一直不断，荐举、私人任命、门荫仍是重要门径。至于花钱买官，从西汉开始就一直不断，晚清捐纳之滥，更是到了空前绝后的地步。此外，地方官直接任免属吏的办法一直延续下来，不属于正式品官的属吏差役直接行使权力，又最冗滥难治，这也是吏治最难办的一个方面。科举之外的非正途出身的官员是吏治败坏的一个原因，而科举出身的官员又因其并不见得胜任，往往要依靠属吏，包括清代的“师爷”。在当时条件下，科举考试并不可能真正做到优选人才，为政清明，遏制腐败。
3．对官吏的考核。唐代官员一年一小考，四年一大考，由专门部门吏部考功司负责日常材料，临考核时大臣主持。有统一的考课内容和评定标准（很复杂，不备举），分为九等，其中居官谄诈、贪浊有状的为下下等（可以注意，古代吏治历来重视贪污受贿问题），以考核定官阶俸禄的升降。认真执行，是很好的办法，但如敷衍塞责、官官相护、徇私受贿，那就只能是具文，而且是腐败的表现。
4．对官吏的监察。监察制度是中国封建专制主义中央集权官僚体制的一个大特点。封建专制主义中央集权制度最高权力集中在皇帝，运作则靠庞大的各级官僚体系。皇帝对这个机构和官员的控制、防范与监察是必然的。监察机构一般直属皇帝，在官僚系统中具有相对的独立性，地位很高，权柄很大，有直接检查、接受投诉、弹劾官吏、处置案件等权，甚至可以“风闻奏事”。不仅有对官员的监察权，而且有行政权和司法权，并有保障这些权力不受干扰阻碍的种种规定（当然也有限制这些权力被滥用的种种规定）。秦和西汉，中央政府中司监察的御史大夫地位很高，是副丞相，地方上也有相应职司监察的官吏。但御史大夫职掌很多，管事很杂，以后御史大夫才专司监察。西汉中期，又设司隶校尉纠察京畿，十三部刺史分巡各地。刺史以六条问事，其中五条针对地方官员。唐代监察有多种渠道，好些政府机构内部及彼此间都有互相监察的职能。专门监察机构分台、谏两部分，谏官管对皇帝提意见，议论政务得失，常是不痛不痒，作用不大。御史台则专门为皇帝监督官员，非常重要。御史是皇帝的耳目，直接对皇帝负责，甚至称可“代天子巡狩”。唐朝御史台分三院：台院专门纠弹中央百官，殿院巡视宫禁京城，察院的监察御史，分道巡按州县。明清御史台称都察院，长官都御史官居一品。地方的总督、巡抚也带佥（副）都御史衔，有监察属下各级官员的权力。御史特别是分巡各地的巡按权柄很大：第一，可以直接受理人们的投诉，甚至越衙上告。第二，可以独立办案，不受地方官员的干扰，可以会同司法机关审案，也可直接处置案件，包括抓人、搜集罪证、审问、定罪、施刑（有时死刑也可先斩后奏）。第三，监察范围很广，举凡行政、军事、财政、司法乃至官员生活作风都可以管。宋朝以后，御史特别是巡按御史更集中在接受上告、清查案件、平反冤狱这方面，即官员的执法与枉法问题。宋以后，人们称道歌颂的清官，往往是侧重这个方面。第四，沟通民情，中国封建社会，民告官属于以下犯上，限制很多，唐代越衙上告，多半可不受理，还要受笞刑，先治你个以下犯上之罪。后来到御史那里告状，限制要少一些，甚至御史巡按一地，出牌“放告”，放开来受理。第五，正因为这样，对监察官的要求、任用、处罚也就特别严格。
原刊《决策与信息》2005年第10期
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