中国古代御史、谏官制度的特点及作用

   中国古代监察官的设置源于先秦时期。周官有小宰“掌建邦之宫刑,以理王官之政令,凡宫之纠禁又其任也”【1】,宰夫“掌治朝之法,以正王及三公、六卿、大夫、群吏之位,掌其禁令”【2】。伴随西周君主权力和等级制度的确立,维护这一权力和制度、对臣属施行监察成为必要。御史也始设于周,但职非监察,“盖掌赞书而授法令”【3】,至战国时仍掌记事之职,不过因与会军国大事,事实上起着一定监察作用。谏议对君主有一定匡正作用,周官有辅臣保氏“掌谏五恶”【4】,庶人也得传语得失。春秋战国诸侯兼并,求谏纳谏关系到治国安邦甚至国家兴衰,各国竞相招贤纳谏,谏议并不限于专掌谏议之责的官员。

  秦朝,空前集权统一的政权确立,随之建立了从中央到地方庞大的官僚机构。很多制度设置虽然是继承春秋战国发展而来,但要对全国进行有效的统治,在君与臣、中央与地方、政务与事务、统治阶级与被统治阶级等各方面的关系上面临许多新问题,对庞大官僚机构加强控制、管理和协调也非常必要,御史监察和以谏(议)大夫为主的谏官谏议随着专制集权制度的确立而制度化。

  自秦汉历唐宋至明清,御史由所属机构多变动、仍身兼他任的监察官,发展成机构完全独立直属皇帝、专司监察的官员,最终发展成为机构空前扩大、官员数倍于前且兼察谏于一身。御史的内部分工也日见明确、细密,职责分明,监察内容范围不断扩展,直至对政府各部门、机构进行全面的行政监察。谏官制度由人员庞杂、各有归属的状态,发展为集中隶于门下中书两省以互察,避免失误,最终言察合一。明代,六科给事中既掌言谏之责,又对吏、户、礼、兵、刑、工六部施行,并监察重至“掌科”。清朝在机构设置上台省合一。

  御史制度是上对下的监察纠禁,谏官制度是下对上的匡正建议,二者相辅相成共同起着巩固封建统治的作用。

  随着封建国家的不断发展,人们的社会、经济、政治关系日益复杂多样,政府参予和管理的事务也日益繁重,政府机构及职能不断扩大,监察机构及职能势必随之发展。中国古代监察制度的发展达到了封建时代所能达到的最高水平,它所遵循的很多原则,种种施行办法源于历史经验的积累和总结,虽有封建时代的局限性,却也充分显示出其内在的合理性,本文限于篇幅仅涉及御史、谏官制度。

  一、御史、谏官的设置多采取“以小驭大”、“秩卑权重”互相制约的原则

  泰汉御史大夫“位上卿,银印青绶”,低于“金印紫绶”【5】的丞相和太尉,但作为三分之一掌监察包括丞相在内的百官,又兼副丞相,为丞相的自然继任人,其相互制约作用不言而喻。御史因有弹劾百官的权力而地位显赫,东汉光武帝曾特许御史中丞与“尚书令,司隶校尉朝会皆专席而坐,京师号为‘三独坐’,言其尊也”;晋代中丞与“司隶校尉分督百僚,自皇太子以下无所不纠”;后魏御史中尉为台主“督司百僚,出入千步清道,与皇太子分路,王公百辟咸使逊避,其余百僚下马弛车止路旁,其违缓者以棒棒之”;唐代御史“任弹纠不法,百僚震恐,官之雄峻莫之比焉”【6】,御史台与三省并称台省;宋代“台官职在绳愆纠缪,自宰臣至百官,三省至百司不循法守,有罪当劾,皆得纠正”【7】;元代御史大夫官阶被提高,与中书省平章政事和枢密院枢密使同为从一品,“台端非国性不授”;明代以“台察之任尤清要”,都御史“权位赫然同六部尚书,称七卿”;【8】清代都御史权位仍与六部尚书同。

  御史之长以下,共属官官阶都不高。汉御史秩皆六百石,隋唐御史都在六品—八品之间,明代御史和给事中均为七品,清代提高到五品。御史虽秩卑但权重,可以小驭大。

  西汉时,严延年为侍御史,时大将军霍光擅权,废昌邑王,尊立宣帝,严延年遂劾霍光“‘擅废立,亡臣人之礼,不道’。奏虽寝,然朝庭肃焉敬惮。”【9】东汉光武十一年,鲍永为司隶校尉,“帝叔父赵王良尊戚贵重,永以事劾良大不敬,由是朝廷肃然,莫不戒惧。”【10】严延年秩仅六百石,鲍永秩比二千石。

  唐,高宗永徽元年,监察御史韦仁约奏劾中书令褚遂良,抑买中书译语人史诃担宅,致使褚遂良“贬为同州刺史”【11】。武后长安四年,监察御史肖至忠,弹劾当时凤阁侍郎同凤阁鸾台三品苏味道赃污,贬官。褚遂良,苏味道都是当时宰相,而监察御史仅是一八品官!

  明代,英宗天顺初年,御史杨瑄巡察京畿,至河间,民诉曹吉祥、石亨夺其田。瑄以闻,并列二人怙宠专权状”,此二人因迎立英宗复位有功,受到特别宠信,石亨爵忠国公,但英宗闻奏也不由得称赞杨瑄,“真御史也”【12】。明孝宗弘治时,御史汤鼎“首劾大学士万安罔上误国”【13】,万安被驱斥。杨瑄、汤鼎时皆七品。

  历代对地方监察也如此,汉代以秩六百石刺史监察二千石郡守;唐代以八品监察御史巡按郡县,察六部,而地方上州刺史从三品,下县县令从七品,六部尚书正三品。明代十三道监察御史为七品。

  御史监察不仅在于弹劾不法,同时也对守法官吏施以保护,使官吏免遭不当罪的处罚。维护官吏的相应权益,也是维护国家法纪的严肃性的一个重要方面。唐宪宗时,东都留守杜亚与大将军令狐运不和,元和五年运于洛阳城北习猎适逢有盗,杜亚借此将令狐运拘捕“意为盗”,监察御史杨宁按验无证,杜亚却“以为不直,密表陈之”,侍御史李元素复审仍无验,但宪宗相信了杜亚,李元素“奏言未毕”,宪宗两次怒斥其去,但元素坚持复奏“乞容尽辞”【14】终使宪宗醒悟。元和九年,外按使出近畿习狩,恃恩横行郡邑,百姓“畏之如寇”,地方官多不敢得罪,反“厚礼迎犒”,下邽令裴寰“嫉其强暴扰人,但俱文供馈”,被谮,宪宗大怒,宰相等论救未成,御史中丞裴度再抗陈其事:“以寰为令长,爱惜陛下百姓如此,岂可罪之?”【15】使裴寰获释。明代英宗时,御史、给事中极言论谏,“振风裁而耻缄默,或遭谪,则大臣抗疏论救,以为美谈。”【16】大臣相论救竟成一时之风气!

  监察官劾纠不法官吏,保护正直守法官吏是相辅相成的,不仅在维护国家法纪、制度,加强吏治上有着重要意义,在维护皇权,调节平衡统治集团内部关系上也有重要作用。
   
  专以谏诤为职责的谏官,官阶与同时代御史相似,因多没有实际权力,权势远不如御史显赫,但因以直言规谏为尽责,故有不以言罪之的惯例而不同于一般官吏,常可优容。如:唐穆宗即位,时吐蓄寇边,穆宗却频出游宴,谏议大夫郑覃等人先后二次谏“宴乐过多,畋游无度”,“赏赐太厚,凡金银皆出自生灵膏血,不可使无功之人”,应“留心政道”,穆宗极不高兴,当知其是谏官后,“意稍解”,且说:“朕之过失,臣下尽规,忠也。”【17】若谏官意见与皇帝旨意相违,多不能被采纳,谏官可以乞退辞官或改任他职也是历代相沿的惯例。后汉和帝时,乐恢为议郎,“性廉直介立”。屡次上书谏诤,“无所迴避,贵戚恶之”,乐恢“意不得行,乃称疾乞骸骨”【18】回归乡里。唐贞元十三年,左谏议大夫薛之舆,“累上言时事”,德宗不快,“故改官为国子司业”【19】。宝历元年,右拾遗薛廷老,因几次上书,“事皆不行,遂自请假”【20】。宋仁宗时,唐介因劾宰相被贬官,后复任殿中侍御史,即请求仁宗:“‘臣既任言责,言之不行将固争。争之重以累陛下,愿得解职’。换工部员外郎……出知扬州。”【21】明英宗天顺时,御史林诚因弹劾学士商辂,帝“不纳,引病去”【22】。
   
  以小驭大,权力互相制约是统治阶级加强官僚机构自身管理,澄清吏治的重要手段。目的在于加强中央集权和皇权;秩卑权重,则人较少顾虑,易于激发其进取精神和责任感,并能行其志,也是借以奖拔新进的有利途径。
      
  二、御史、谏官有相对独立行使职权的权力
   
  古代监察制度中,监察官多享有独立行使职权的权力。隋唐以后,御史监察机构作为独立的职能部门,一般不接受任何一级行政部门长官的指令,行使监察权也不受其干与。这种独立性是监察部门不受干扰,有效发挥其监察职能的重要保证。御史弹劾,谏官言事常可以不经过本部门长官而直接上奏皇帝。唐长安四年,监察御史肖至忠弹劾宰相苏味道后,御史大夫李承嘉曾责之曰“近日弹事,不咨大夫,礼乎?”肖至忠却答曰:“故事,台中无长官。御史人君耳目,比肩事主,得各自弹事,不相关白。若先白大夫而许弹事,如弹大夫不知白谁也!”李承嘉无言以对,可见御史弹劾直奏皇帝已有惯例。唐至德元年,肃宗则明令“御史弹事自今以后,不须取大夫同置”。建中元年德宗再重申:“御史得专弹劾,不复关白于中丞大夫。”【24】谏官情况也类似,至德元年九月曾敕令“谏议大夫论事,自今以后不须令宰相先知”【25】。咸通十一年同昌公主薨,懿宗迁怒医官用药无效,“系之狱”,宰相刘瞻召谏官令上疏,但谏官无敢言者,宰相只好“自上章极言”【26】,当知谏官言事可以不受宰相指令和影响。在监察系统内部也可以互相纠举。唐万岁通天五年,监察御史纪履忠直劾御史台之长御史中丞来俊臣五大罪状:“一专擅国权,二谋害良善,三赃贿贪浊,四失义背礼,五淫昏狠戾”,称其罪合万死,请下狱治罪。唐建中元年,监察御史张著,弹劾京兆尹兼御史中丞严郢”奉诏浚陵阳渠,匿诏不时行,故使奔蹙,以归怨于上”【28】。明代,监察制度也大体如此,武宗正德初,御史陆崑,陈重风纪八事疏中有:“御史与都御史,例得互相纠绳,行事不宜牵制。”【29】如洪武初年,监察御史韩宜可弹劾丞相胡惟庸,御史大夫陈宁,中丞涂节“险恶似忠……擢置台端,擅作威福”【30】。明弘治初御史姜洪陈时政厉诋都御史刘敷,劾奏刘敷及御史强珍、徐镛、于大节、给事中王徽、肖显、贺钦、巡抚彭韶等一批官员。至于监察部门内上级长官整饬下属,奏罢不称职者更是当然之事。
   
  监察官行使职权的这种独立性,使监察机构本身具有较强的自律能力,互相纠禁以解决监察官自身出现的违法违纪问题。监察机构独立后,其不同部门之间均得互相纠禁。汉文帝十三年曾遣丞相史出刺并督监察御史;汉武帝时则以中丞督司隶,司隶督丞相,丞相督司直,司直督刺史,刺史督二千石下至黑绶。监察机构独立后,其不同部门之间均得互相纠禁。武周时,武则天一度改御史台为肃政台,分设左右二台,左台察在京百司及监军旅,右台专察州县,“二台迭相纠正”【31】。唐中期以后御史台分置台、殿、察三院,三院也得互相纠劾。明代,都察院与六科给事中,也是科道互纠。
      
  三、选任御史、谏官有严格的制度和要求
   
  御史监察机构作为独立的国家职能部门,直属皇帝,其权力是皇帝直接授与的,只对皇帝负责,历来视作皇帝的耳目。因握有重权,地位特殊,监察官的选任受到特别重视,历代御史机构的长官都由皇帝亲自除授,对一般监察御史的除授皇帝也很关注。自唐代除授六品以下官吏权在尚书吏部,五品以上官则由皇帝亲自审定制授,但监察御史等监察官的选授权例外,多集中在皇帝手中。唐代“监察御史自永徽以后,多是敕授虽有吏部注拟,门下过复,大半不成”【32】,开元四年又敕命“员外郎、御史并供奉官,宜进名敕授”【33】。宋朝“经堂除选人,惟尝历省府推官、台谏、寺监长贰、郎官、监司外,悉付吏部铨注”【34】。金朝“凡选监察御史尚书省具才能者疏名进呈以听制”。元代“尚书省拟注每一缺或具三人、或五人,取旨授之”【35】。明代监察官人数大增,皇帝仍常常亲自过问御史的选授,甚至亲自召见御史。洪武十四年规定:“四品以上及一切近侍官与御史为耳目风纪之司,……不在常选者,任满黜陟,取自上裁。”【36】
   
  监察官不仅是皇帝的耳目,也是皇帝对百官、朝政加强控制的工具,对保证国家机器的正常运转有极为重要的作用,历代统治者对监察官的任选积累了很多经验,出于各代政治形势的变化和现实政治的需要,统治者对监察官的选任作出了种种具体规定。
   
  汉代有选郡守相高第为御史大夫的规定,持书侍御史则“选明法律者为之”或“选御史高第者补之”,侍御史以“公府掾属高第补之,或故牧守、议郎、郎中为之,唯德所在”【37】。魏晋时规定士族子弟不得任御史。后魏御史“必以对策高第者”为之。唐代“凡所取御史,必先质重勇退者”【38】,并有“御史须曾任州县理人官者方得荐用”【39】的规定;对谏官则规定“宰相之子不合为谏诤之官”【40】。宋朝以“清直可任风宪”者为御史,有“非曾经两任县令不得除监察御史”【41】,“辅臣所荐官毋以为谏官御史”【42】,“执政亲戚不除谏官”【43】等规定。明代,御史要求“当用清谨介直之士。清则无私,谨则无忽,介直则敢言”【44】,“宜用学识通达治体者”,“勿用吏员”【45】且“新进初仕,不许除授御史”【46】,“大臣之族不得任科道”【47】。任御史者要求有学识通达治体,为进士、举人,又是任职有一定年限的知县,若知县不足得从任职有一定年限的其他官员中选拔。
   
  上述种种规定和要求,可归纳如下:(一)历代所除授选任的监察官都有品德方面的要求,即要具备清廉刚正、忠勤的品质,有斗争性,能从封建统治阶级的长远利益出发,克己奉公。(二)监察官的人选须是任职具有一定年限的州县理人官、或其他官员,初仕者不得选任,即要求有一定阅历和实践经验。有实际治民、治政经验,了解地方实际情况,能体察下情,通达治体,任监察官,执行其职责自然能得其要领。(三)监察官选任对策高第者、明习法律者或进士、举人出身者,即在才能学识上要求有学识、通古今,能有独立见解,法纪观念强且懂得法纪,这些人处理事务,考虑问题必然更为恰当得体,能有力维护国家纲纪,对执行其职责有更高的自觉性。(四)士族子弟不为御史、大臣之族不任科道、辅臣所荐不除台谏,其目的和作用十分明了:避免贵戚、重臣与监察官之间因私情而徇私枉法,擅权自隳纲纪,为保证监察官真正独立发挥其监察作用,其防范和制约的作用显而易见,这是一种积极的而且非常必要的回避制度。
   
  从选任监察官的规定来看,自汉至明要求日趋明确,不断提高,最终形成了对监察官品德、经验、才学和回避的全面要求。

  

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