政府的水利建设
——《中国国家资本的历史分析》第三章第三节

第三节　政府的水利建设

　　对于农业生产来说，水利工程主要包括灌溉和排涝两个最基本的功能，是获得农业丰收的重要保证，故水利工程在我国封建社会自始至终受到政府的重视。

　　水利是农业的命脉，是古今社会的一个共识。“水利”一词较早见于战国末期问世的《吕氏春秋》中的《孝行览·慎人》篇，但其所讲的“水利”，与后来的水利工程概念有比较大的差异，盖主要指捕获包括鱼在内的水产品之收获。我国第一部纪传体正史《史记》中专门设《河渠书》，足以说明政府对于水力的重视程度。《河渠书》无疑是保留至今的第一部水利著作。《河渠书》记述了从大禹治水到汉武帝黄河瓠子堵口这一历史时期内一系列治河防洪、开渠通航和引水灌溉的史实之后，感叹道：“甚哉，水之利害也”。并指出：“自是之后，用事者争言水利。”[1]从此以后，水利一词才具有防洪、灌溉、航运等除害兴利的意义，才被赋予了真正近代意义上的水利的一般涵义。随着封建社会经济的发展和技术的不断进步，水利的内涵在不断充实扩大。我国封建社会政府对水的充分利用比较重视，一方面引水灌溉，并防治洪涝、干旱等自然灾害，发展农业生产；另一方面为了提高亩产量而改变传统的耕作习惯，发展农田水利，在比较干旱少雨的北方地区发展水田。

　　即使在战乱时期，诸如三国各政权对于水利建设依然比较重视，甚至将其视作能够在鼎足形势下自保以至最后统一全国的最重要措施的高度来认识和付诸实践的。如曹魏先后在淮水流域的陂、菇陂、太寿陂，关中地区的临晋陂，北京地区的戾陵堰邓水利工程就是在曹操时期兴建的。曹魏政权建立后，在黄河流域和淮河流域继续修建了不少水利工程，其中最著名的是在颖水南北开通的300余里长的渠道，可以灌溉2万顷土地。[2]曹魏如此，吴国和蜀国也在不同程度地积极修建水利工程，恢复和发展农业生产和手工业生产。

　　西晋时期，杜预主持的杨口水利工程，在工程规模上堪与汉代白渠等相比。该工程“开杨口，起夏水达巴陵千余里，内泄长江之险，外通零桂之漕”[3]。它一方面疏通内河，开穴口分流，提高了今湖北湖南长江沿岸农垦区的防洪排涝能力；另一方面，也使当时的零陵（郡治泉陵，今湖零陵县北）、桂阳（郡治郴，今湖南郴县）水上交通与长江接轨。从而也将江、汉、沅、湘等水道连片成网，沟通了江陵、襄阳、夏口、巴陵、临湘等主要城镇，从而也使荆楚地区内部彼此联系更为紧密。东晋立国之初，王敦任荆州刺史，“凿漕河通江汉南北埭”[4]。《读史方舆纪要》湖广江陵条为之作注说：“漕河在（江陵）县北四里，志云：晋元帝时所凿。自罗堰口入大槽河，又由里社穴达沔水口，直通襄汉。”王敦主持的漕河工程是杜预主持的杨口工程之后在江陵附近修建的又一项航运、泄洪、灌溉兼利的大型水利工程。自王敦之后，这项工程不断被完善，至刘宋元嘉年间，它与杨口工程连网，所谓“宋元嘉（424-453年），通路白湖，下注杨水，以之漕运”[5]。刘宋末年，沈攸之为荆州刺史，在枝江县主持修建了获湖灌区。《太平寰宇记》卷146“荆州枝江县”条云：“获湖，宋沈攸之为荆州刺史，堰湖开渎，通引江水，田多收获，故以获名其湖。”这是对一片湖沼洼地的垦殖，通过堰、渎等工程设施，解决了洪涝旱问题，将洼地辟成良田，因“田多收获”，故取名获湖[6]。据前引《寰宇记》，这一综合水利工程到唐代犹然受益。

　　可见，当时的水利工程是中央政府乃至地方政府的重要工作之一，即使南部分裂割据局面发生时，依然如故。

　　唐代引泾灌溉系统发生重大变化，原来以郑、白二渠作为灌区的南北两条干渠，经过多次改建，郑国渠的渠首段到唐代中期逐渐失去效用，其下游诸水各自形成了独立的灌渠系统。唐后期的引泾灌溉系统以白渠为主，逐步发展成南北中三条干渠，灌溉体系趋向完善，发挥出了巨大的经济效益[7]。

　　唐宋时期，是我国历史上水利事业发展水利灌溉发展比较快，水利灌溉管理方面日趋成熟，水利管理法规相对完善的重要时期。唐代由中央政府颁布了具有全国意义的水利灌溉管理的法规——《水部式》。《水部式》内容非常丰富，几乎涉及到水利的各个门类。《水部式》关于农田水利方面的基本内容，主要包括：对灌溉区域组织管理的规定、对水资源利用的规定、灌溉先后顺序的规定、关于农业用水与非农业用水的规定。这些规定，即使今天来看，也没有过时。

　　宋代在熙宁（1068－1077年）年间王安石主持变法过程中，曾经颁布了《农田利害条约》[8]，系政府激励地方和民间兴农田水利的政策法规。唐宋以后，凡比较大的灌溉工程，几乎均有具体的灌溉管理制度，内容涉及到组织管理、工程管理、用水细则、生产管理，以及责权利和奖励和处罚条例等等。

　　北京成为元明清诸朝的国都后，政府对这里的水利尤其重视，通过对北京地区的水利工程，可以看出当时政府水利建设之一斑。

　　元世祖忽必烈中统（1260—1264年）年间，位于腹里东北角的永平府，中统年三年（1262）开始种植水稻。种植水稻，需要充足的水灌溉并要有比较完善的排水系统。当时，这里已经修了一条水渠，当地耕种者可以向官府借贷耕牛和籽种，每人贷借耕牛限于两头。[9]政府的这些举措，对于发展京畿地区的水稻种植起到了积极的推动作用。包括郭守敬、虞集、脱脱等在内的元朝大臣，都提出过将华北平原的北部延伸带及渤海沿海地区改造成水稻种植区的建议，是非常具有战略眼光的。泰定 （1324—1327年） 年间，翰林学士虞集提出在京畿地区开发水利，在北京东部种植水田。虞集指出，鉴于“京师之东，濒海数千里，北极辽海，南濒青齐，萑苇之场也。海潮日至，淤为沃壤，”应该“用浙人之法，筑堤捍水为田。”他提出的具体做法是采取招募垦荒的方式，鼓励富人以开荒为建功获得官爵的基本依据。根据每个地主掌控的农民数量不同而授予不同面积的荒地，分别授为万夫长、千夫长、百夫长等职。政府对于新开垦的荒地二年之内不征税，第三年根据收成情况和土地的优劣等级确定征收税额；五年后如有收成，就正式授给官职；十年后则颁发符印，子孙可以世袭为官。虞集认为这种屯田方式有几个好处：一是可以利用屯田的农民“近卫京师，外御岛夷”；二是可以减少漕运量，“以纾疲民”；三是可以“遂富民得官之志，而获其用”；四是可以使“江海游食盗贼之类，皆有所归”。虞集的主张在当时受到了一些人的反对，他们主要认为“以为一有此制，则执事者必以贿成，而不可为矣。”[10]最后虞集的主张虽然没有全面能够付诸实施，却也从一个侧面说明在京畿地区开垦土地发展水利，还是有一定的空间的，也说明政府中一些官员对于京畿地区农业开发的认识以及开发的途径，是有深刻认识的。另外，虞集提出学习浙江先进的水利经验，也是值得肯定的。30年后，元末丞相脱脱按照虞集设计的蓝图，部分实施了其内容。至正十三年（公元l353年），南方农民起义蜂起云涌，海运、漕运均中断，南方的粮食难以运抵京城，为了解决京师的粮食需要，大臣脱脱建议发展北方水田，“京畿近地水利，召募江南人耕种，岁可得粟麦百余万石，不烦海运而京师足食。”[11]于是他亲自主持大司农司，拨付牛具、农器、籽种和贷款，又筹划从江浙、淮东等地召募善于种植水田和修筑围岸的技师各1 000人，每人给钞10锭，一年后允许返回原籍。在他的大力推行下，“西至西山（太行山麓），东至迁民镇（今临榆县），南至保定、河间，北至檀（治密云）、顺州（治顺义），皆引水利，立法佃种，岁乃大稔”。[12]至正十五年（公元1355年）十二月又在保定、河间、武清、景县、蓟县设四处大兵农司，推进水利营田。这些做法，对于发展华北地区的农业生产，保证京畿的粮食消费，减少粮食运输的成本等，都有积极的作用。

　　出身于社会下层的明代开国皇帝朱元璋对于民情比较了解，熟知水利工程在农业生产中的重要作用。早在朱元璋还是红巾军首领时，就对水利设施建设非常重视，他于1358年任命康茂才为都水营田使，在红巾军控制区内主动维修和修建水利工程，表现出了一个政治家的雄才大略。明代建立之后，更是将水利工程建设纳入国家经济的重要议事日程。“遣国子生人才，分诣天下郡县，集吏民，乘农隙，修治水利”[13]据不完全统计，到洪武二十八年（1395年），全国疏浚河道、修筑斗渠等农田水利灌溉（防涝）工程达40 000余处。[14]另外，在黄河流域的大小水利工程4 162处，“陂渠堤岸”5 048处。[15]不仅如此，政府还动用国库贮存，发动民众，对于历史上的重要水利工程进行必要的修缮。明代中期，随着国家军事、经济方面的需要，每年从南方漕运到北方的漕粮不下400万石，而北方的海河流域水涝灾害也较以前频繁。弘治（1488—1505年）中，刘六、刘七领导的农民起义军转战于河北、山东等地，一时交通受阻，京师的粮食等物资供应便成为非常棘手的问题。于是，朝廷内又开始讨论开发京畿地区水利和屯田的等事宜。嘉靖、隆庆年间（1522－1572年）黄河先后决溢15次，南北运道频频梗阻，财政危机更加严重。大学士丘濬首先重提元代虞集旧议，建议于京东沿海地区筑堤，浚河蓄水，改良和利用滨海土地，发展农业生产。丘濬在《大学衍义补》中提出在地势平衍的京畿一带，开沟挖河，兴修畿辅水利：

　　莫若少仿遂人之制，每郡以境中河水为主，又随地势各为大沟，广一丈以上者以达于河；又各随地势开小沟，广四尺以上者达于大沟；又各随地势开细沟，二三尺以上者委曲以达于小沟。

　　其具体操作办法是，“其大沟则官府为之，小沟则合有田者共为之，细沟则人各自为之于其田。每岁二月以后，官府遣人督其开挑，而又时常巡视，不使淤塞。”这样，“纵有霖雨，不能为害矣”。[16]要动员政府和农民的的力量，完成水利工程。在京东沿海一带，他建议推广虞集的屯田主张，派出得力大臣进行考察，然后进行招募屯垦，“随宜相势，分疆定畔，因其多少，授以官职，一如虞集之策。”在具体工程实施方面，丘濬提出了治理滨海盐碱地“必筑堤岸以拦咸水之入疏沟渠以导淡水之来”。丘濬还特别强调，在直沽一带截断河流，开凿一条长河，然后在低洼之处，四周筑以长堤，随宜设立水门，以控制水的进出；这样，既可以阻挡外面的咸水进入堤内，又可以使堤内淡水不至四处漫流。丘濬认为用这样的方法在沿海开辟水田将会使沿海数千里舃卤之地变为良田千顷，以达到“非独民资其食，而官亦赖其用。如此则国家坐享富盛，远近皆有所资矣”[17]的社会效果。隆庆四年（1570年），直隶巡按御使扬家相再次建议开发京东、河南、山东诸省水田。[18]虽然这些建议在当时因各种原因，没有完全付诸实施，但可以看出一些有见识的大臣，对于京畿地区的水利工程和土地开垦，给与了极大的关注和热忱。

　　万历（1573-1620年）年间的徐贞明也提出兴修京畿地区的水利，开垦水田，并付诸实施，取得了一定成绩。万历十三年（1585年）九月，徐贞明被任命为尚宝寺少卿，后兼监察御史，领垦田使，前往京东各地实施水利营田。徐贞明利用驻扎在蓟州熟习农务的南方士兵进行屯田，同时招募南方农民开治水田，第二年便在京东永平府（治今河北卢龙县）东西100余里，南北180里的范围内垦田39 000余亩，[19]收到一定的经济效益和社会效益。

　　雍正三年（1725年）七月，在赈济之余，雍正帝召见怡亲王允祥，认真分析了畿辅一带田地排水系统不完善而造成水灾的情况，认为“不达于川，乃瀦在田，非地利之异于古，乃人事之未修也。”直隶平地千里，多是低洼之地，却少有沟渠排水，“夫水，聚之则为害，而散之则为利；用之则为利，而弃之则为害。”因此，雍正帝决定“仿遂人之制，以兴稻人之稼，无欲速，无惜费，无阻于浮议。”[20]当年冬天，就派怡亲王允详和大学士朱轼到京畿各地查勘河流源委、水势特点、水害程度，并分析造成水害的原因，治理直隶河道，同时开展水利营田。当时积水遍野，几百里内原隰难辨，允祥等走遍畿辅，相度地形，予以酌画。雍正帝颁发谕旨，其大意是：

　　直隶地方向来旱涝无备，皆因水患未除，水利未兴所致。朕宵旰轸念，莫释于怀，特命怡亲王及大学士朱轼前往查勘。今据查明，绘图陈奏，所议甚为明晰，且于一月之内，冲寒往返，而能历勘周详，区画悉当，以从来未有之工程，照此措置，似乎可收实效，具见为国计民生尽心经画，甚属可嘉，著九卿速议具奏。至于工程应用人员，若交与九卿拣选，恐有掣肘，即令怡亲王及朱轼拣选请旨，其从前差往修城、修堤之员，俱著于水利工程处一同办理。[21]

　　皇帝认同怡亲王和朱轼对于京畿地区水害的看法，并全力支持他们对于解决京畿水害的举措。

　　雍正四年（1726年）正月二十七日，朱轼上奏皇帝，称京东一带背靠高山，面朝大海，山泉较多，灌溉条件要比直隶南部好得多，“若开浚沟渠，引流种稻，于民生甚有裨益。”雍正帝批示说“朕亦如此想”。[22]几天后，朱轼又上奏折，说经过迁安和滦州各村庄，发现“流泉喷涌，可种秔稻之处甚多，且地势力高阜，无水潦泛溢之患。”皇帝看了非常高兴，批示说：“实慰朕怀，全赖卿同怡王协力，代朕成此美政也。朕实不胜欣喜，勇跃兴举，齐竭力，共勉之。”[23]三月初二，怡亲王等上京东水利题本，疏陈若干修浚建议，两天后奉旨：依议速行。四月二十一日设水利营田使。吏部议复怡亲王允祥疏奏：直隶水利营田事务殷繁，请设立满汉司属各四员，水利营田使经历一员。皇帝令怡亲王允祥总理其事，各局将水利营田事实一一登记造册，上报水利营田府存档。这一年（1726年），怡亲王还提出：“营治稻田，必须次第经理”，由国家“率先营治，以为农民之倡。”[24]接着进一步提出具体的实施方案：1、开水田与治河相结合，二者互补，可变害为利。 2、发挥人的积极作用，扭转“丰歉听天时”的状况。3、 将经营水田的好坏作为考核官吏的一个主要条件。“将水利营田事实，逐一开注，由河道征送督抚，以定优劣……凡所属地方水利营田之兴废，即该道奉职之优劣。”[25]为了加速营田工程的进度，同年十二月十二日，大学士朱轼又提出四项建议：一是民间自行营田，照亩数多寡，给九品以上、五品以下顶戴，鼓励私人垦辟；二是到水利营田工程处效力的民人，视其包干完成的工程量的大小，录用为不同职务的官员；三是降级、革职的官员赴工程处效力者，工成后准予开复；四是流徙以上的罪犯效力者，准予减等。[26]这主要是政府采取积极政策，充分发挥民间开垦土地、发展水利设施的积极性。[27]

　　水利营田首先自京东开始，在京东的滦县、玉田和丰润等地试行种稻。陈仪《营田志》说：雍正 “四年（1726年），先之滦、玉诸州邑，浚流圩岸、建闸开渠，皆官为经理，而工本之费借帑以给，岁纳什一焉。是秋田成岁稔，凡一百五十顷有奇。……于是争求节水疏流以成水利，而四局之设，自兹起矣。”[28]

　　早在雍正四年正月二十四日，怡亲王上密折，请将直隶河道分为四局：1、北运河（白河）为一局，令通永道（通州和永平府）兼管；2、南运河与藏家桥以下子牙河，苑家口以东淀河为一局，俱归天津道统辖；3、永定河为一局，将现在分司改为河道管理；4、畿南诸河及西淀为一局，将大名道移驻保定府管理。雍正五年（1727年），将海河流域分作京东、京西、京南及天津四局，负责水利营田工程。每局皆设专官负责，配有一定的辅助人员，并责成地方官同各局官员密切配合。为统辖四局，又专门设立了水利营田府。由于北方农民对于水田之法了解甚少，雍正帝下令江浙两省各选30名熟悉水田耕种者，每月给以工食粮米，令其到直隶教耕，等本地人学会之后，允其返回原籍；所需水田农具和水利工具，聘请江浙工匠制造，并命直隶工匠跟从学习，以便当地工匠掌握技术。水田造价较高，并不是一般农户就有能力种植水稻，怡亲王建议“小民力不能办者，动支正项代为经理，田熟岁纳十分之一，以补库帑，足额而止；其有力之家，率先遵奉者，圩田一顷以上，分别旌赏，违者督责不贷；有能出资代人营治者，民则优旌，官则议叙，仍照库帑例，岁收十分之一，归还原本。” [29]自雍正五年（1727年）分局至雍正七年（1729年），共营成水田计6 000余顷，“岁以屡丰，穗秸积于场圃，秔稻溢于市廛。” [30]京畿地区的水稻生产已经初具规模，这是这里农业历史和水利史上尤其北京地区史的重要一页。而这些均说明，当时政府在规划和实施农田水利工程方面，是发挥着重要作用的。清代水利工程，不仅仅促进了水上交通运输的发展，同时也推动了城市和工商业的发展和繁荣。[31]

注释：

[1] 《史记》卷29《河渠书》。

[2] 《三国志》卷1《魏志·武帝纪》。

[3] 《晋书》卷34《杜预传》。

[4]《舆地纪胜》卷64《荆州府·漕河》。

[5]《水经注》卷28《沔水注》。参见方高峰《六朝政权与长江中游农业经济发展》（中国社会科学院经济研究所博士后流动站出站报告，2009年）。

[6] 汪家伦、张芳：《中国农田水利史》，农业出版社1990年版，第208页。

[7] 李令福：《论唐代引泾灌渠的渠系变化与效益增加》，《中国农史》2008年2期。

[8] 按《农田利害条约（亦称《农田水利约束》。

[9] 黄宗羲：《天下郡国利病书》，第二册，第42页。

[10] 《元史》卷181《虞集传》。

[11] 《元史》卷42《顺帝传》。

[12] 《元史》卷138《脱脱传》。

[13] 《日知录》卷12《水利》。

[14] 《洪武实录》卷234。

[15] 《日知录》卷12《水利》。

[16] 光绪《畿辅通志》卷91，河渠略·水利二；丘濬《大学衍义补》。

[17] 《明经世文编》卷72丘濬《屯营之田》。

[18] 《明穆宗实录》卷43隆庆四年三月戊子。

[19] 《明史》卷223《徐贞明传》。

[20] 雍正《畿辅通志》卷46《水利营田》（一）。

[21] 吴邦庆辑：《畿辅河道水利丛书·怡贤亲王疏钞》之“世宗宪皇帝圣谕”，雍正三年十二月二十三日。

[22]《雍正朝汉文朱批奏折》，雍正四年正月二十七日朱轼《随怡亲王查看京东水利工程并请开浚沟渠引流

稻折》。注：有的因文后没标注日期，所以注的是折前的日期。

[23]《雍正朝汉文朱批奏折》，雍正四年二月初二日朱轼《永平府地方得雪及迁安滦州各村可种秔稻折》。

[24] 潘锡恩：《畿辅水利》初案。

[25] 潘锡恩：《畿辅水利》初案。

[26]《清史列传》卷14《朱轼传》。

[27]参见李成燕《清代雍正年间的京东水利营田》，《中国经济史研究》2009年第2期。

[28] 雍正《畿辅通志》卷46水利营田（一）。

[29] 雍正《畿辅通志》卷94怡贤亲王《请设营田专官事宜疏》。

[30] 雍正《畿辅通志》卷46水利营田（一）。

[31] 郭蕴静：《清代经济史简编》第36页，河南人民出版社1984年版。