《中国国家资本主义的历史分析》总论（下）
四
1949年新中国建立，中国经济和社会从此进入了全新的发展轨道。新政权在国民经济恢复时期迅速形成了具有一定规模的国家资本和国营经济，1953年转入大规模经济建设。在过渡时期总路线的指导下，通过对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，通过“价格剪刀差”不断地转移农业剩余，国家资本的规模进一步扩大，控制力不断增强，社会主义`经济制度得到确立。尽管在较短时间里我们借助国家资本建立起相对独立完整的工业体系，在一定程度上保证了国家安全，但由于忽视价值规律和市场规律，管理水平不高，也形成了经济运行大幅波动、产业结构严重失衡和资源配置失调浪费的不良局面，这也成为我国实行改革开放的重要历史背景。
（一）新中国国家资本的产生
迅速建立和发展国有经济,这是中国共产党和新政权恢复国民经济、实现新民主主义向社会主义过渡的必然选择。经过历时4年的没收国民党政府遗留下来的官营企业和官僚资本企业，初步形成了新中国的基础工业，形成了中央工业与地方工业的基本框架，并以此初步建立起了能够控制国计民生的国有经济。以解放区公营经济为基础组建的国营经济，主要集中在金融与贸易领域。此外，苏联移交、外国转让及其他来源也形成了一部分国营经济。这些就是新中国最初的国家资本。
新中国成立以后，对城乡私人资本主义经济实行“利用、限制、改造”的政策，在国民经济恢复时期，作为国家资本与私人资本合作的经济形式——国家资本主义已有初步发展。1953年，中国共产党提出了 “党在过渡时期总路线”，并明确以国家资本主义的形式完成对资本主义工商业的社会主义改造。通过“公私合营”的方式将私营资本主义工商业转变为国营企业，私有资本转变为国家资本，整个过程到1956年底基本结束。
中国共产党创造性地将马克思列宁主义的理论运用于中国的实际，通过“赎买政策”成功地用和平的方法解决了无产阶级和资产阶级的矛盾问题，资本主义企业改造成了社会主义企业，原来的工商业者也转变为社会主义劳动者。社会生产力没有因为制度变革受创，而且有了显著的提高。当然，国有企业资产的主要部分，还是来自国家投资。在整个公私合营过程中，私人股份合计为24亿元人民币，而在“一五”计划期间，国家预算内投资即达到531.2亿元，加上预算外的投资，国家基本建设投资达到588.5亿元，是公私合营中私人股份的24.5倍。由此可以看出，这场声势浩大、影响深远的消灭资本主义生产资料私有制的变革，并没有成为国有企业及其资产的主要来源，但是它却为后来国家集中剩余和资源配置提供了制度基础。应该说国家资本主义是新中国实行社会主义改造的基本形式，它也应该长期发挥作用，认识这一点对于我们理解社会主义初级阶段的国情具有重要意义。社会主义改造基本完成以后，从上到下都急于求成，很多脱离实际的举措，往往都与对上述问题的认识偏差相关，片面强调社会主义制度的纯粹和政府的计划管理，而过早放弃国家资本主义的市场作用，这不能不说是一个遗憾。
（二）国家资本的扩张
计划经济时期，我国经济发展的总目标是早日实现工业化和确立社会主义制度。1949年3月中国共产党七届二中全会和1949年9月第一届全国政治协商会议都确定了优先发展重化工业和国营经济的基本政策。1956年社会主义改造基本完成后，我国的所有制结构基本上由国营经济和集体经济两大部分构成。而国家工业化则主要是通过政府投资推动的，由此形成了国家资本持续扩张的机制。
1950年3月，新中国实行“统一财经”体制，中央政府的投资逐步成为基本的投资形式。到1952年底，我国就基本上完成了国民经济恢复的任务，从1953年起我国开始实施第一个国民经济五年计划。从“一五”计划执行的结果看，政府的基本建设投资完成588.5亿元，属于中央政府直接管理项目的投资占82%，地方政府占18%。在优先快速发展重工业的方针之下，这个时期政府投资领域主要集中在工业方面。在重工业内部，又以机械制造特别是国防工业为主，从项目来看，则是以苏联援建的156个重点项目为核心。在1958至1960年的“大跃进”期间，国家基本建设投资共完成1007亿元，但其中不少投资并没有形成真正的生产力，导致了20世纪60年代初国民经济的严重困难。国民经济经过1961至1965年的调整，刚转入良性发展轨道，1966年就爆发了长达十年的“文革”动乱。在此期间，政府投资呈现出以“备战”为中心的加快重工业和内地工业发展的特点。1976年10月，“四人帮”被粉碎，“文革”动乱结束，我国又掀起新一轮投资高潮。在“新跃进”的指导思想下，不切实际地加快了项目建设和国外设备技术的引进，再次造成了国民经济的波动。1952年，全民所有制企业的固定资产原值仅有240.6亿元，到了1978年就增加到4488.2亿元，后者是前者的18.7倍，年均增长12.4%。
在计划经济时期，国家资本形成中有相当部分是通过工农业产品“剪刀差”的方式从农民那里提取的。在改革开放以前，国家通过统购统销获取的牌市价差额为2800亿元。再加上农业税收入与支农资金之差194.28亿元,政府在这一时期大概从农民手中将近3000亿元资金转化为财政收入和国家资本。
（三）国有经济的管理体制和经营状况
从1949年到1978年，我国的国营企业是名符其实的国家所有、政府经营的企业。国营企业又分为由中央各部和总公司直接经营管理的中央直属企业，以及分属于省、市、县地方政府经营管理的企业。然而，无论是中央企业还是地方企业，在计划经济体制不断变动的年代里，都缺乏经营管理的自主性，基本成为政府的附属物。
中国工业基础薄弱，生产力相对落后且发展极不平衡，国营企业数量众多，但技术装备和管理水平差距巨大，采取高度集中的经营管理体制削弱显然不适应生产力的发展。计划经济体制下，我们也一直探索国有企业管理体制的变革，如民主管理改革，公私合营企业的管理，“鞍钢宪法”的制订和实施，托拉斯管理体制的试行，中央和地方管理权责的划分，这些方面的变革也取得了一定成效。但管理体制的变动过于频繁，历次变动也总是围绕中央与地方权限的划分进行，是在没有触动单一公有制和行政性计划经济体制的前提下进行的，虽然其动机是调动两个积极性，减少中央决策的僵化，但是结果却事与愿违。过多的权力下放给地方而又缺少必要的制约，加上“反右”和反“反冒进”形成的经济建设急于求成的情绪，使得经济运行中不断出现波动和混乱。无论条条块块如何分割，国企的管理体制变动都没有把企业作为解决问题的主体，忽视价值规律和市场法则，其结果往往是在统放乱收的怪圈里打转。
1949-1978年间，国营企业效益变动的特点是波动幅度太大。有的时期增长率超过了80%，而有的时期则又是负增长，但总体上是呈下降趋势的。国营工业企业的劳动生产率是起伏不定的。国民经济恢复时期和第一个五年计划时期，国营企业全员劳动生产率处于不断上升的状态；大跃进时期则出现了大幅下滑；三年调整时期则出现了恢复性的增长；“文化大革命”时期再次出现负增长；“文革”后期到1980年又有所回升。企业之间的劳动生产率差距很大。国营企业不合理的大面积亏损发生于“文革”时期，1977年、1978年，国营企业的亏损状况仍然存在。
（四）国家资本的历史贡献
国家资本、国有经济推动我国经济发展的历史贡献，主要体现在以下几个方面：
1.国营企业成为推进中国工业发展的主要力量，奠定了社会主义制度的经济基础。1949—1978年，中国工业的发展速度是相当惊人的，这与国家持续的巨额投资密切相关。不仅国营工业的增长率与全部工业的增长率同步，而且，国营工业的增长速度还快于整体的增长速度，国营工业成为推进我国工业增长最主要的因素。
2.建成一批大型项目。计划经济的最大优势在于可以在短时期内聚集大量资源，并集中投放于重点项目上，从而迅速形成生产能力。从1953年到1980年，国家投资建成的大中型项目合计达到3531个，其中工业为2324个，占总数的65.8%。运输邮电次之，为493个，占总数的14%。在工业中，机械和电力又是最多的。这些重大项目的建成，大大提升了我国的生产和技术能力，也成为以后我国实施改革开放的重要物质基础。
3.国营经济的发展优化了区域经济布局。国营工业企业的迅速发展，不仅提高了我国的工业在三次产业中的比重，还改善了我国工业的区域布局，尤其是西部地区的工业生产能力获得超常发展。从工业的产值上看，1952年沿海和内地的比率为69.4：30.6，到了1978年就改变成60.9：39.1，内地工业产值增长了近9个百分点；从轻重工业产值的角度看，1952年的轻工业沿海与内地的比是71.5：28.5，到了1978年就变为64.5：35.5，内地增加了7个百分点，也就是说，内地重工业的比重增加了7.3个百分点。再从产品结构方面看，在计划经济时期，一些以原材料为主的基础性产业，发生了从沿海向内地大转移的过程。到1980年，相当部分的基础性原材料已经由内地生产了。这是国家资本的功绩。
（五）国家资本运行的内在矛盾
计划经济时期国家资本的过度扩张和国有经济的僵化管理模式，使得国家资本的运营效率大打折扣，体制内部的矛盾越来越突出，。
1.国家资本过度扩张及其“挤出效应”。在一个经济极度落后且人口众多的国家内发展经济，国家资本有其存在的必然性，国家资本的发展无疑会成为解决资本短缺的有效手段，并通过国有经济的方式带动国民经济的发展。然而，并不是所有发展水平的企业都适于国家管理和经营的。我国国家资本在其发展过程中，特别是在对资本主义工商业的改造中，将已经存在的私人资本国有化，实际上是对其他资本的一种排斥和“挤出”，特别是那些适于私人经营的有特色的中小企业。我们承认私人资本的盲目性和见利忘义，但我们不能否认私有资本的运营效率。再则，在一国的资本市场范围内，如果仅有一种性质的资本存在，就会失去竞争的激励和约束，这就不能保证资本的所有者做出正确的决策，并使资本运营的效率逐步提高。因此，从这个意义上讲，计划经济最终的瓦解恰恰是资本不能获得合理收益的必然结果。
2.僵化的国有经济管理体制与巨量的交易成本。计划经济时期，国有经济的管理体制几经变动，但基本上是在中央与地方政府之间进行权力再分配，而企业始终缺乏经营和管理的自主权。对国有经济的管理是通过计划指标逐级下达。在“条条”为主的体制下，国营企业被若干政府职能部门进行系统管理，企业如果要与其它系统的企业发生经济联系，只能通过系统的管理部门实现，企业间是不能直接联系的；在“块块”为主的体制下，国营企业是被一个个地方政府进行管理的，假如不同地方的企业要进行经济往来，只能通过地方政府来实现，企业间也不能直接发生关系。显然，这两种管理体制都有其僵化的一面，给国营经济的管理带来了巨大的交易成本，造成社会资源的浪费。
3.高度集中管理与价值规律的矛盾。价格由政府人为确定是国家资本主导的计划经济的核心内容之一，而这显然与价值规律的内在要求是矛盾的。再则，理论上我们可以对全社会进行统一定价和统一核算，但现实中，产品和服务千差万别，对全社会进行统一核算几乎是不可能的。 即便我们花费巨大代价粗略地做出一个统一核算结果，往往不是已经过时，就是难以操作而大打折扣。
4.国家资本扩张与经济结构失衡。计划经济时期，国家资本的扩张确实有其合理的一面，但过度扩张就会成为经济结构失衡的隐患。“大跃进”时期，为了实现“超英赶美”的高速度，国家资本迅速膨胀，结果是忽略了国民经济各部门、各地区之间的内在联系性；“文化大革命”时期，由于对“三线”等产业的巨额投资，经济结构再次严重失衡；国家资本的过度扩张，使得积累率始终保持在较高水平，而消费率则被压缩到很低水平，积累和消费结构也总是处在失衡状态，等等。长期的经济结构失衡，导致国家人力、物力和财力的巨大浪费，宏观经济运行及其效率提升受到严重影响。
5.不合理的国有经济治理与经营结构。在计划经济时期，国有经济被赋予了多重目标，它们不仅承担了发展经济、为国家直接提供利润的职责，还承担着许多诸如安排就业、职工社会保障等职能，甚至国家安全和城市发展的职能。过多的企业目标很难对企业的管理者进行业绩考核，而管理者很容易以其它方面付出为由，掩盖企业的经营管理不善。
就国营企业的激励机制而言，虽然与国家的利益没有根本冲突，但却存在着一些具体利益上的差异，这为计划管理带来一定难度。企业出于方便经营的需要，会尽可能地多占各种资源，并通过讨价还价的方式降低国家下达的指标；同时尽可能提高职工的收入和福利。从约束机制来看，由于国营企业属于政府所有，政府与企业之间实际上是所谓的“父子关系”，政府对企业的管理实际上也是“软约束”。尽管政府通过各种计划指标对国营企业实施管理，但事实上企业完不成指标也不会受到惩罚，企业吃国家的大锅饭的现象比比皆是。企业吃国家的大锅饭，职工吃企业的大锅饭。在平均分配的体制下，工人干好干坏一个样，积极性难以调动。在这种国营经济管理体制下，企业没有经营管理和进行经济核算的动力。其结果就是，不能保证现有生产能力的合理利用，并发挥其最大的经济效果；也不能保证用尽可能少的活劳动和物化劳动的消耗，创造出尽可能多的新的生产能力。这些正是国营企业劳动生产率一直难以提高的重要原因。
6.国家资本控制与所有制实现形式多元化的矛盾。在计划经济时期，全民所有制在一定范围内和一定程度上，还包含 “大全民”所有和“小全民”所有的关系。还必须适当利用物质利益去推动它们努力管好生产。然而，在国家资本成为国民经济的主控力量的体制下，任何意义上的“分权”都会被认为是对社会主义经济基础的削弱，从而使各种更灵活的企业组织形式失去了产生的前提。
以上原因导致的国民经济低效运行的状态已经难以为继，彻底改革这种不适应生产力发展需要的旧体制的条件日渐成熟。本书着重探讨国有经济，较少涉及农村、农民、农业问题。这里需要强调，这一时期经济发展主要依靠高积累，在一定程度上侵害了农民的利益，工农差别、城乡差别难以缩小，传统的二元经济结构也有强化之势， “三农”问题已经成为社会主义经济制度和经济结构的短板，制约了经济的发展，也影响了制度的稳定。改革正应始于此。
五
中共十一届三中全会吹响了中国改革开放的号角。在农村改革先行并取得成效的基础上，20世纪80年代初，围绕搞好搞活国有企业这个中心环节，以转变控制方式，提高国家资本运营效率和增强国有企业竞争能力为出发点，我们开始了一系列大胆改革和探索。又从20世纪90年代初期开始，国有经济适应社会主义市场经济的逐步确立，在有进有退、有所为和有所不为的方针下坚持调整重组，全面改革国有资产的管理体制，进一步提升了国有经济的影响力和控制力。经过30多年的不懈努力，经营性国家资本在运营形态、运行效率和基本功能等方面都发生了重大变化，突出体现在更贴近市场规则的要求，经营更加灵活和自主，更能够发挥其对国民经济的影响和控制、弥补市场失灵和“诱致”市场产生的基本功能。
（一）改革国有企业制度，提升国有资本的微观效率
扩大企业自主权是国有企业提升经营效率、实施市场化改革的逻辑和历史的起点。1978年10月，四川省率先给予省内一些国营工交企业一定的自主权，从此拉开了国有企业改革的帷幕，“放权让利”的改革迅速扩大到几乎所有的国有企业。在“放权让利”的改革实施不久，又在国有企业中实施经济责任制和“利改税”，尽管实施的时间较短，但起到了承上启下的作用。1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出企业的所有权和经营权可以分离，一些企业据此创新实施了承包经营责任制，并很快成为当时具有中国特色的一种国有企业改革的主流模式。它是按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营合同形式确定国家与企业的责、权、利关系，使企业在不改变产权关系的基础上,实行自主经营、自负盈亏的经营管理制度。与单纯“放权让利”式改革相比，承包经营责任制已经涉及到政企分开、企业自主权的法律认可等一系列国有企业深层次的制度问题。但是，经营承包责任制也难以从整个制度体系上克服国有企业产权关系不清的弊端。国有企业基本产权制度的改革被提到议事日程。
1992年10月召开的中共十四大明确提出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。企业是市场的基本经济单元和竞争主体，必须在社会主义市场经济体制下重新确立企业的市场主体地位。在在这一背景下，一些企业以建立现代企业制度为目标，开始探索企业产权多元化的改革，主要形式是企业的股份制。
（二）实施国有经济战略性重组，提升国有资本的社会收益
尽管国有企业在建立现代企业制度方面取得了较大进展，但国有经济整体上的被动局面却未见根本好转。国有独立核算工业企业的亏损面仍在扩大，亏损额不断上升。与此同时，非国有经济却出现了快速发展的态势。针对这种情况，中央于20世纪90年代初期提出了对国有经济实施战略重组的决策，即抓大放小、有进有退，从整体上搞好国有经济的战略决策。对国有大企业和企业集团通过“三改一加强”将其搞好，对国有中小企业采取多种形式放开搞活；在重要行业和关键领域，要增进国有经济的控制力和影响力，在其他行业和领域，则可有进有退，重在提高国有资本的社会收益。
我国国有企业中绝大多数是小企业，大中企业数量虽少，但在国民经济的地位十分重要。抓住、抓好这些“关键少数”，使其通过建立现代企业制度、优化资本结构、加速技术改造和加强内部管理，提高企业素质和规模效益，发挥骨干作用，就能巩固公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用，并有效地影响、带动一大批中小企业共同发展，也会增大对危困企业的调整能力。而对于数量众多、产业和地域分布分散的中小国有企业，采取更放开一些、更灵活一些的改革举措，比如实行兼并、联合或租赁，有的改组为股份合作制或直接出售。这就是后来人们所称的“抓大放小”。
在促进国有大企业发展的过程中，让国有公司陆续走向资本市场，成为国有控股的上市公司，使国家资本由过去的实物形态转化成更具流通性的证券形态。国家资本形态的高级化反映了国家资本变动的最新趋势，也是我国社会主义市场经济体制日益走向成熟的重要标志。
随着国有企业的改革思路从“放权让利”转向企业制度创新，从搞好每个企业转向搞活整个国有经济，国有经济在产业上的战略重组就成为必然选择。2001年初，中央政府正式提出国有经济要在196个工业行业中进行产业重组。15个行业必须由国有工业垄断或以垄断为主；35个行业国有工业无须垄断经营，但应保持一定的控制力；146个一般竞争性的产业国有工业应逐步退出。2004年，国资委针对中央企业的现状和调整方向，进一步划分了三大类和七个领域，央企据此重组。2006 年12 月18 日，国务院办公厅转发国家国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，进一步明确提出七大行业将由国有经济控制。对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本应保持独资或绝对控股；对以上领域的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业，国有资本保持绝对控股；对于石化下游产品经营、电信增值服务等领域的中央企业，应加大改革重组力度，引入非公经济和外资，推进投资主体和产权多元化。同时，国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力，包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。这一领域国有资本比重要降低，国有经济影响力和带动力要增强。其中，机械装备、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属行业的中央企业要成为重要骨干企业和行业排头兵企业，国有资本在其中保持绝对控股或有条件的相对控股；承担行业共性技术和科研成果转化等重要任务的科研、设计型中央企业，国有资本保持控股。
（三）国有资产监管体制改革
从1978年算起，国有资产监管体制改革大致经历了三个阶段。
第一阶段为国有资产监管体制的初创时期（1978—1988年）。这一时期，由于政府实施了向企业放权让利和大规模经营承包制的改革，政企关系开始发生了变化；同时，中央政府还将大量原来属于中央各部委管辖的企业下放给地方，尤其是下放给中心城市管理。从而改变了过去中央政府过度集中管理国有资产的模式，一些中心城市拥有了更大的国有资产监管、运营的权利。
第二阶段为国有资产监管体制的积极探索时期（1988—2002年）。其标志是1987年深圳市成立全国第一个专门的国有资产管理机构，和1988年国务院成立了国有资产管理局，并部分地履行监管职能。此后，北京、上海也先后进行了改革的尝试，形成了各具特色的国有资产监管模式，这些有益的探索为后来形成全国统一的国有资产监管体制创造了条件。这个时期的改革实践，使人们开始确立了国有资产产权的意识，提出了国有资产保值增值的目标。但是，由于改革处于探索过程中，这一时期形成的国有资产监管体制仍然存在着许多突出的问题。
第三阶段为国务院国资委的设立与新型国有资产监管体制的基本形成（2003年—至今）。1998年下半年，原国有资产管理局撤消后，一般竞争性行业的主管部门被撤消，经营班子人事和监督职责归并到一个部门，但收益分配和国有产权变动等权能仍分由不同部门负责。这种多机构分割权能的体制直接造成了国有产权的分割和国有资产运营效率的下降。2001年经营性国有资产增长仅为6.6%；国有资本收益权被忽视甚至被侵犯，造成每年流失数百亿国有资产。政企职责不明和分割管理，使得管资产和管人、管事相脱节，产权责任追溯机制难以建立等。在这一背景下，2002年11月中国共产党十六大召开并提出设立专门的国有资产监管部门的建议。2003年3月，中央和地方国有资产监督管理委员会分别陆续成立，统一了管人、管事和管资产的权力。中央政府设立国家国有资产监督管理机构，全面负责国有资产的监督管理职能。将原来国务院的三个部委的职能统一归并于国有资产监督管理委员会之中。与此同时，省、市（地）两级地方政府国有资产监督管理委员会的设立工作也相继展开。2003年6月，国务院发布《企业国有资产监督管理暂行条例》颁布，进一步明确了我国国有资产监管的基本框架。
综上所述，国有企业改革确实取得明显进展，国家资本的产权边界已经有所明确，国有经济的功能和形态已经发生了巨大变化。但仍有一些深层矛盾没有得到解决，国家资本与社会主义市场经济体制之间的关系还没有完全理顺，国有企业更深层次的改革，国家资本功能的再调整正处于攻坚阶段。
国有经济的产业分布及其结构不合理的状况仍有巨大的调整空间。目前国有资本仍然分布在众多的行业和领域，其中一般加工业、商贸和服务业大约占近一半，而这些领域还可以继续实行退出。此外，在垄断产业领域，那些可竞争性环节和业务，也需要国家资本退出。而需要国家资本重点强化的社会公益性领域，国家资本的供给却明显不足。因此，对国有经济实施战略性产业重组的任务依然十分艰巨。
建立真正意义上的现代企业产权制度仍然任重道远。国有企业的产权明确界定、产权结构的合理配置、产权的正常流转、产权收益的有效保护等四大产权制度尚未完全落实。相当一部分国有大型企业特别像中央所属的国有企业集团依然采用国有独资模式，企业内部组织结构和治理结构安排存在许多不一致的方面，旧体制保留下来的“老三会”和现代企业制度要求的“新三会”之间的矛盾导致企业“内耗”不止，企业治理效率难以提高。
一些国有企业在改制过程中未能处理好利益相关者之间的关系。有些改革措施既损害了投资人、债权人的利益，也损害了广大职工的利益，而一些企业的“内部人”则大肆攫取国家的资财，国有资产和国家资本仍处于不断流失的风险之中。
国有资产监管体制存在政企、政资的再次合一。尽管我们已经建立了专门的国有资产监管机构，但国有资产监管部门既做裁判，又当运动员的问题并未根本解决，如何使政企彻底分开是国有资产监管下一步必须解决的问题。
为了推动国有企业改革向纵深发展，并在改革中解决国家资本的经营效率、国有资产的保值增值和防止流失的问题，需要采取更缜密和更有针对性的政策措施。
（一）尽快构建起系统而完善的国有资产管理体制
我们必须按照政企分开、资本经营和生产经营分开，全国国有资产联网管理的原则，逐步完善国有资产管理体制的政策安排。
横向上实行“政资分开”。建立与行政系统相独立的国资监督和管理系统，建立国有资本经营预算制度。为真正实行“政资分开”，现在的国资监督和管理体制还要探索，如一时难以做到，也可把国资监督和管理机构作为“特设机构”，以谋求剪断与政府的“脐带”。
纵向上实行“上下权益分开”。针对原有的“地方没有所有者权益”的弊端，改为由中央和地方“分别代表国家享有所有者权益”。现在上下的权益划分是按现有资产边界确定的，地区之间差异较大，今后面临调整的任务。要尽快明晰国有产权和地方政府产权。
经营上实行“所有权与经营权分开”。国有资产监督和管理部门固然代表国家行使所有权职能，但不可逾越权利边界。国有资产监督和管理部门在加强国有资本的“监督和管理”的前提下，必须尊重和维护企业的市场主体地位及其权利，不能直接干预企业的经营活动。
针对垄断产业的特殊性，建立和完善符合中国实际的管制体制。
（二）继续推进国有经济的战略性重组
国家资本是一种战略性资本。它应当存在于国家的战略性产业、战略性区域，在关键时期发挥作用。国家资本应当追求长远的战略性收益，而不应当过多顾及眼前的和暂时的利益。自20世纪90年代中期以来，我国国有经济产业分布与产业重组的重点集中在一般竞争性领域，主要是实施战略性“退出”，这方面的任务已大致完成；接下来，国有经济、国家资本需要向具有战略意义的行业和领域推进，包括向基础设施领域、社会公用事业及其他一些自然垄断和行政垄断性行业推进。
对于垄断性行业，特别是行政性垄断行业，包括金融、电信、电力、民航、铁路、邮政、石油等应当确定为下一阶段国家资本改革和调整的重点。通过渐进市场化的办法，即在垄断行业可市场化的部分逐步引入市场竞争机制，持续往复，直至使垄断行业的市场化水平提升到合理限度。与此同时，要积极探索垄断性国有企业产权制度的改革，以混合所有制、多元产权结构为目标，通过公司化改造逐步引入非国有资本，增强国有控股企业的治理效率。而将有限的国家资本更有效地集中于最具战略意义的产业上。
要充分发挥国有大型企业的技术与科技实力雄厚的优势，鼓励它们在涉及国家战略性技术方面发挥更大作用。比如在常规性研发方面，国有企业要利用已经形成的国家级技术中心承担更多重大的、关键性的技术攻关和技术创新。此外，要鼓励有实力的国有企业成立专门的创投公司，扶持那些有较大潜在价值的技术开发项目。
政府要有意识地通过对国家资本在不同地域间的重新调配，为经济不发达地区创造基础条件。比如政府要在这些地区投资建设各种基础设施，按照当地的资源状况建立一些国有企业，通过创造市场而实现市场的扩大效应。
（三）推进国有企业产权制度改革，完善企业法人治理体系
以“混合所有制”模式来改革现有国有大型企业的产权结构。积极借助包括股票、债券和产权交易等资本市场，将有条件的国有企业的产权逐步推向市场，实现部分企业的整体上市或企业的部分产权的自由交易；对于那些需要保证政府控制权的企业来说，要在不丧失控制权的前提下，要鼓励引进外资、民营资本性质的大的战略投资者，以打破单一所有的产权结构，扩大国家资本的支配力和影响力。
以公司法为准绳，完善国有企业的法人治理体系。国有企业改革已经从制度创新进入到完善治理结构的新阶段。从公司治理结构和治理机制的角度看，国有大型企业要在变革其产权制度的基础上，要将重点放在建立以股东大会为核心的企业权力机构、以董事会为核心的决策机构、以监事会为核心的监督机构和经营管理者之间的竞争制衡机制，以及相应的决策机制、激励机制和约束机制上。
努力营造适应国有经济环境的企业家成长及发挥作用的氛围。国有企业是特殊的企业制度，有着特别的企业文化和理念，但都需要企业家发挥作用。不过，正因为国家资本、国有企业所特有的战略属性，国有企业中的企业家更应具备战略经营的能力和素质。就国家资本的所有者—-政府而言，要针对国有企业的特殊性来安排今后的改革，注重精神激励与经济激励相结合，为国有企业的企业家发展成长和发挥作用创造更好的环境。另一方面，也要完善考核体系和奖惩制度，逐步建立责任追究的法律制度。奖优罚庸，对胡作非为造成国有资产重大损失者则须追究经济责任或刑事责任，对腐败者更应依法严惩。
（四）推进国有企业的配套改革
国有企业改革是一个十分复杂的系统工程，它不仅涉及政府与企业、企业与员工、在职员工与退休、下岗人员等方方面面的利益，而且与众多社会机构或单位有着千丝万缕的关系，因此，在对国有企业制度实施改革的同时，需要实施多方的配套改革。
要通过各种方式解决“企业办社会”问题。要依据“主辅分离”的原则，坚决地将过去企业举办各种与主业无关的经营性业务，以及医院、学校等社会职能机构剥离出去，使企业一心一意地专注于经营、专注于主业。当然，国有企业在“去社会职能”的同时，也不要忘记应当承担的社会责任。
要解决依法破产问题。破产虽然可先搞一段政策性破产，但作为制度性安排，应建立依法破产机制。对于这些国有企业配套改革的内容，不应只看成包袱，根据过去的经验，这恰恰是国有大型企业改革由外围攻向核心部位的切入点，一些难度较大的国有大型企业改革正是从“主辅分离”开始的。
（五）改革国有企业的分配制度
通过改革提高国有企业的效率是我们改革国企的出发点，但相当一部分企业曲解此点，认为只要对企业的主要管理人员激励到位，企业的效率就能得到提高。部分企业出现了忽视广大职工利益，在利益分配上严重不公的问题，挫伤了普通职工的积极性，这是无助于企业效率提高的。以后的改革中必须高度重视职工权益保护。无论是企业转制、并购或破产，要充分考虑职工的合法权益，充分尊重职工在改革中的意愿。坚决制止损害广大员工权益的企业行为。
要重新确立和完善国有企业的初次分配制度，对高管的激励应有明确的制度安排，对一些垄断行业和企业的过度分配必须有效加以抑制。这些方面的改革须由政府主导，不能放任垄断行业和企业高管自行其是。在多种经济成分并存而国企相对处于主导地位的格局下,政府不只是守夜人,更应该是社会利益关系的协调人,建立社会各阶层和群体之间较为平衡的利益分配体系,实乃政府当务之急。必须逐步建立规范统一的国有企业分配制度，并使其成为全社会分配领域的标杆，特别是应该成为国家公务员及事业单位分配制度改革的标杆和基础。
（六）强化反腐败工作，遏制国有资产流失势头
国有企业中存在的腐败和国有资产流失的根源之一在于现行制度存在缺失。须尽快制定出关于委托人、代理人以及各类利益相关者之间权、责、利清晰的法律规则，明确在参与国有企业的运营时，各自拥有的法定权力，同时必须承担保证国有资产保值增值、防止国有资产流失、防止侵占职工经济利益等相应的责任。在此前提下，如果认定参与的任一方有牟取私利的越轨行为，就可以界定其为腐败或犯罪。从而使腐败行为同其他正常经营行为清楚地区别开来，就为准确地打击腐败行为创造了条件。这些年，我们先后制定了许多关于国有企业的法律、法规，从不同侧面，在一定程度上对国有企业的各参与方的权利与义务作了界定，但没有一部能够称得上是全面的、系统的和到位的。国家应尽快启动立法程序，研究制定一部关于国有企业的根本法律。
实施既有助于寻利而又能遏制寻租的制度变革是扼制国有企业腐败和国有资产流失问题的根本途径。制定法律是为了建立规则，在法律还不完全到位的情况下，仍然有必要对现行规则实施变革。这其中对各种利益集团左右政府决策的行为要予以特别关注和全力阻止，要严防官商勾结、权钱交易，这一点适用于拥有公权力的各级部门、官员和各类企业。当前，要重点打击国有产权交易中恶意侵吞国有利益，人为造成国有资产流失的腐败行为。
国家是国有企业的资本受益方，必须大幅提高对国有企业利润的收缴比例，其余利润也应大多转为资本，小部分用于企业激励。这样有利于平衡社会利益关系，也有利于公平竞争。垄断性国有企业通过国家授予的垄断特权获取的大量垄断利润，更应收归国有，这部分利润如留在企业，在激励和监督难以到位的情况下，极易产生资源的扭曲配置和挥霍性腐败浪费。通过征收更高比例的资源占有税和提高利润上缴比例将这些资金收归国库，一方面可以缓解解决社会公平问题资金不足的压力，另一方面，当企业需要时再作后续投资也无妨。
整合、充实、加强监督资源，提高全社会特别是国企委托人的监督能力。整体来看，这些年，政府投在对国有企业代理人的监督资源并不少，只是由于体制原因使其散布在不同的管理部门和各个企业中间，实际上它们并未发挥出整合的规模监督效应。要通过改革从内外两个方面使分散的监督资源逐步整合起来。从内部来看，比如将存在于国有企业中的纪检、监察、会计、审计等监督力量统一于各监管机构专门监察部门，实行有限的垂直管理。政府要强化国有资产委托人的监督能力，建立起一支能够代表委托人利益的强大的反腐败队伍。从外部而言，通过加强审计、税务、工商、监察以及社会舆论等部门的联动，整合国有企业外部的监督资源。其中将国家的会计和审计部门独立运作是一个重要的制度选择。将企业的财务会计从企业的人事关系和工资关系中独立出来，由国家直接设立的专门机构统一管理。同时，政府对企业法、会计法等有关法律作适当修改，以明确国有企业财务会计应由政府根据其经营规模适量选派，并对财务会计的职责和权力以及考核和奖惩办法做出明确规定。独立会计的经费由政府财政解决。政府的审计机构要通过法律给予更大的独立行为权，根据国外的经验，将效益审计作为审计机构的主要职责。如果发现企业在运用国家资金上有腐败现象，就要提请有关部门进一步调查。要研究将政府的审计和会计合署运营或财政和会计合署运营的可行性。
（七）鼓励大型国有企业和国家主权基金不失时机地走出国门
这些年，我们已经有许多国有企业成功地走出了国门，取得了很好的经济效益和经营经验。这些经验表明，国有企业和国家资本投资于海外的实业和资本市场，可以获取我们亟需的能源、原材料、先进技术和先进的管理，也能使我们的大量外汇储备通过国外的资本市场保值增值。因此，政府对国有企业和国家资本实施海外投资应持积极鼓励的态度。其中当然也有许多惨痛教训，对于走出去的国有企业或具有国家资本背景的投资机构，必须建立严密的治理结构和治理机制，以及有效的预警机制和责任追究制度，防止因“廉价决策”而导致重大失误。否则，由此造成的经营风险和后果是无法控制的。
六
经过古代、近代、现代和当代几千年的沧桑历史，中国经济在近30多年里进入了前所未有的辉煌时期。经过不断的改革，国有企业逐步融入了市场经济，成为参与市场竞争的重要成员；国有经济通过战略重组，更多地集中于一些关系国计民生的支柱产业和上游产业；国家资本正在通过证券化而实现了向高级形态的转换。实践表明，以国家资本具有显著调节功能的中国模式的确取得了令世人瞩目的成就。在各国相互借鉴并深化自身发展模式的背景下，根据我国历史经验分析概括国家资本、国有经济在市场经济体制特别是转轨经济中的功能定位，显然具有重要的理论和实践意义。
（一）成为实施国家经济战略的基本工具
根据世界一些国家特别是后发国家经济发展的历史经验，国家资本、国有经济在发展本国经济，建立民族产业方面具有不可替代的作用。在进入市场经济之后，我们认为，国有经济、国家资本在国家经济发展战略方面仍然有其不可替代的作用和价值。国有经济、国家资本的存在为国家实现其战略目标提供了强有力的支持。
战略性高科技的研发与推广。在人类社会步入新经济的时代，科学技术的重要性日益凸现，科技发展水平的高低直接关系到一个国家或地区的综合实力与竞争能力。信息技术、新能源、宇航空间技术、核能技术、新材料、海洋与生物技术等科技研发领域的成果对于一个国家竞争力将发生根本性影响。但是这些领域中，某些研发活动的资本投入规模之大、风险之高、回收周期之长、保密性强、涉及方面之广又是绝大多数非国有企业、民间资本所无法承受的，这就需要依托国家资本的力量来组织科学技术的研发活动。一些发达国家也更多地以国有企业的形式建立和发展高科技行业。比如，美国航天局、欧洲宇航局，空中客车公司等等，都是由国家资本控制的。我国的航天、核能技术同样在国家资本的推动下取得了快速发展。
战略性产业的控制。从经济学角度看，所谓战略性产业都具有体现国家工业化水平、产业关联性强、对于整个经济增长带动系数大的特点。显然，一国的战略产业不是固定不变的，而是随着经济发展水平变化的。在特定条件下国家资本应当对这些战略产业实施某种程度的控制，有助于国家战略的实现。对于已经失去战略意义的产业，国家资本则要主动退出。否则，就会影响这些产业的竞争效率。
战略性资源的开发与获取。土地、石油、煤炭、铁矿、稀有金属矿产、森林等战略性资源是国民经济的命脉，开发战略性资源对于国民经济发展具有重要意义。而且，战略性资源还涉及到国家安全。国家资本直接控制战略性资源，可以在资源开发、利用等方面更有效、更直接地体现国家意志。从各国的经验来看，国有企业在战略性资源产业中均占有相当比例。
（二）成为政府宏观调控的政策工具
市场经济发达国家实施宏观调控的主要手段是财政政策和货币政策，国有经济还不足以成为一种政策工具。在我国，由于国有经济依然是一支重要的经济力量，它所具有的影响力和控制力完全可以成为像财政和货币政策那样的政府调控经济的政策工具。事实上，正是由于国家资本、国有经济所具有的政策意义，我国正在形成区别于西方国家的市场经济模式，即社会主义市场经济模式。这个模式的基本含义可以概括为：政府通过财政、货币以及国有经济等政策工具来调控市场，市场再引导其他企业的运行，以实现政府追求的经济目标。当然，需要强调的是，这里的国有企业是近乎中性的一种经济组织，即国有企业是经济组织，但又不是以营利为唯一目的的。否则，国有企业就会利用政府的力量形成市场垄断，从而使这个模式最终陷于失灵。总之，国有企业应该坚持经济效益和社会责任的统一，坚持可持续发展，在制度建设、依法经营、善待员工、合理分配、规范管理、节约资源、保护环境以及回报社会诸多方面，成为全社会的榜样和标杆。
（三）成为捍卫国家经济安全的屏障
我们可以将资本大致分为实体资本和虚拟资本两大类，在市场经济状态下，会形成实体资本市场和虚拟资本市场。市场总是存在风险，各国经济发展史充分表明，市场的风险有时会通过市场危机的方式集中释放，并给一国乃至全球带来巨大打击，甚至会使一国经济在短时间内陷于瘫痪和破产。尤其是虚拟资本市场危机所具有的破坏性和杀伤力往往超乎人们想象。国家资本所具有的体现国家和全民意志的属性会对投机资本起到有效的制衡作用，会在投机资本兴风作浪时维持市场的稳定性和流动性，这就会在一定程度上避免危机的出现，这已被我国在1997年爆发的东南亚金融危机、2008年美国爆发的“金融海啸”中的卓越表现所证明。不仅如此，继欧洲一些发达的资本主义国家为了应对2008年的金融危机实行了银行国有化后，美国政府也入股银行，借助国家的力量平抑金融市场的剧烈波动。所谓自由经济，政府不干预和参与经济，现实中根本不存在，只是干预和参与的程度有别而已。
再从实体资本角度看，产业资本本身也存在因为结构性失衡、产业升级不畅而陷于危机的可能性。在经济日益全球化的背景下，经济发达国家的跨国公司正在利用其规模优势、技术优势和制度优势，与所在国的企业展开生死之争。如果没有一种对应的制衡机制加以限制的话，后发国家的民族产业，乃至国家的战略产业等实体资本将难以生存。这个机制的核心只能是国家资本和国有企业。在产业资本及其市场一旦出现异动，比如某种要素极度短缺或过剩，某些要素被人为垄断，就可以利用国家资本的规模优势平抑市场，打击投机，抵御外来资本的突然攻击，以确保国家经济、民族产业的安全。
（四）国有经济与产业结构升级
产业具有自身演进的规律，它总会不断地自我累积和完善，也会不断地由低级向高级方向延伸。史实充分证明，政府在产业演进过程中能够起到一定作用。而政府在推动国家产业结构升级的过程中，所采用的手段之一就是发挥国有企业和国家资本在方面的独特作用。发展经济学的基本原理告诉我们，在经济发展的初级阶段，国家资本作为一种“诱致性”资本，具有十分重要的作用。通常，在一国或一个地区经济发展的初级阶段，经济发展水平相对落后，私人资本积累能力有限，虚拟资本市场的功能也不健全。有效途径就是依靠政府的力量，借助国家资本创造市场，初步形成产业体系，并在此基础上实现国家和地区的产业结构升级。国家资本或国有经济在参与产业结构调整时，其功能主要在于诱致市场的产生，市场有了一定的规模，国有经济、国家资本就应当主动退出，再进入需要“诱致”的其他领域。国家通过国有企业过多地干预资源配置会扭曲要素市场和产品市场价格，导致资源浪费和经济竞争力下降，这是我们需要避免的。
（五）国有经济与区域经济协调发展
在推动区域经济发展方面，国家资本、国有经济经常充当着积极角色。由于私人投资的区域选择取决于地区的投资回报率，落后地区往往难以吸引到私人资本。而国家资本投资于这些地区的公共领域，如基础设施方面的港口、机场、城市供水、煤气、供电、城市公共交通、环保设施、公共文化事业等等，以改善落后地区的“硬”条件，为吸引更多私人资本而提供条件。早在计划经济时期，特别是在20世纪60—70年代，国家通过“三线”建设，在我国中西部比较落后的“三线”地区，投资兴建了大批企业，极大地提高了这些地区的工业生产能力。改革开放以来，特别是中央于1998年提出“西部大开发”战略后，政府通过直接投资公共工程、扩大对西部国有企业的投资，使广大西部地区的经济有了巨大改观。
（六）国有经济与政治和社会稳定
国家资本、国有企业是政府推行各项社会发展政策的重要手段。国家资本、国有经济作为社会资本的载体，不应以营利为唯一目标，而必须承担一定的非商业目标，要更注重社会责任。国有企业是政府直接掌握关键性生活资料，应付各种紧急状态，实施危机管理的必要工具。中外的经验表明，关系广大民众日常生活的行业需要保持一定的国有经济。粮食、成品油、自来水、天然气、电力等大众必需品，消费弹性比较低，如果这些部门完全由非国有经济来经营，那么一旦社会出现紧急状态，这些企业很可能会因牟取高额利润，而置国家、人民的整体利益和有关法律、法令于不顾，社会利益就会受到巨大损害。因此，由国有部门代表国家直接掌握一部分经济社会发展的关键资源和生活资料，应付各种紧急事态就是非常必要的。特别像我国这样一个发展中的大国，正处于全面转轨过程中，保留一定规模的国家资本和国有经济是完全必要的。
国家资本、国有经济除了承担经济和社会的功能外，它们还具有一定的政治性功能。国家资本、国有经济在维护国家主权方面发挥着重要作用。在日益全球一体化的背景下，国与国之间的竞争是全方位的竞争，包括政治、经济、文化等等各个层面，但是经济竞争是最基本的。如果在经济领域不能自立、自强，那么在政治领域就有沦落为经济发达国家附庸的可能。这也是为什么许多发展中国家都急于发展民族经济的根本动因。为了政权的稳定和国家的安全，国家通常通过建立国有企业在内的各种方式来控制整个国家的经济命脉，将关系到国家政治、经济命脉的一些战略性部门直接掌握在手中。
国家资本、国有经济具有执行国家安全等特殊使命的功能。在一些特殊产业领域，它们与国家经济发展关系密切，而且往往与国家在国际上的地位、威望和利益密切相关，有的产业与国家安全密切相关，是维护国家利益和安全的战略工具。国有产业还是国家主流文化意识形态的传播者。目前，包括一些发达国家的文化传播媒体产业都是由政府直接掌控的，如美国公共广播公司就是由国家经营。因为新闻媒体产业具有社会公共产品的特征，必须受到政府严厉的监管，并且在必要时由政府直接控制。总之，国家资本、国有经济始终是社会主义上层建筑最重要的基础。制度使然。
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当今世界正处于一个剧烈动荡和变革的时期，各种利益关系错综复杂，但諸多利益关系最终都会集中反映在国家利益和民族利益上，相对而言，国家利益和民族利益具有恒久的性质。在全球化背景下，单个企业的影响力有限，市场竞争力越来越取决于众多企业叠加的综合经济实力，越来越有赖于国家的综合国力以及国家的支持和干预，有赖于国家资本的发展和参与。国家干预和参与经济的趋势正不断加强，中国也不例外。正如前面所分析的,这一点也可以说正是中国发展道路最显著最基本的特点。在中国，国家干预和参与经济的传统已持续两千多年，对此世人评价不一，贬褒毁誉皆有。其实说的都是不同时期的不同侧面，不管人们如何评价，也不管人们是否喜欢，这一传统仍将持续下去。国家资本的性质、行为和发展前景，取决于政权的性质、行为和前途。发展和停滞，兴盛和衰败，往往就是在政权失范和重大决策失误的过程中实现转换的，这方面的历史教训并不少。当前,改革日益深化,各种社会矛盾凸显,政府决策,国企行为,官员形象，越来越成为公众关注的焦点。我们必须总结和牢记历史的经验教训，依据社会主义初级阶段的基本国情，以民为本，科学发展，坚持社会主义市场经济体制下的改革开放，大力改善经济和社会管理，不断提高国家资本干预和参与经济活动的正当性和有效性，努力做好应该做的和能够做的事情，切实将国有企业管理和经营好，国有经济和国家资本会有更加辉煌的发展前景。国家和人民则幸甚。
