说宰相

  “宰”、“相”之称,分别见于殷、周、春秋之时,但连称则始于战国。如《韩非子·显学》:“宰相必起于州部。”秦汉以后,宰相制度确立,自此延续了两千多年,在历代统治事务中发挥了仅次于君主的、极其重要的作用。

一、宰相设置的必要性

  所谓宰相,在中国古代除辽朝外一直不是正式官名,而只是约定俗成的一个习惯用语,用以指一个或数个经过精选、富有统治经验、“掌丞天子,助理万机”(《汉书·百官公卿表》)的大臣。如汉代的三公,魏晋南北朝的尚书令、仆射,唐宋的同平章事等。

  为什么要设置宰相?这是古代的君主专制制度所决定的。在这一制度下:1.君主独断一切,而政务复杂,且千变万化,没有宰相“助理万机”,很难保证统治质量。唐太宗便说:“以天下之广,四海之众,千端万绪,须合变通,皆委百司商量,宰相筹画,于事稳便,方可奏行,岂得以一日万机,独断(于)_人之虑也。”(《贞观政要》卷1)2.君位世袭,无法选择。开国君主虽有治国才干,而世袭子孙一般说多是中才、下才(如唐代君主共21,除太宗、武则天、玄宗,均中、下之才;明代君主共16,除太祖、成祖,亦无一非中、下之才,皆其例);有的继位时还是孩童或婴儿,白难有效处理政务,从这一角度言,也不得不有宰相辅佐,甚至委以决策权。《三国志·诸葛亮传》:蜀国后主无能,“政事无巨细,咸决于(宰相)亮”,即其著例。当然,有时宰相没有选好,德才不胜任,但宰相是可以随时更换、另用高明的,这样便可弥补君位世系无法选择的缺陷。3.君主是终身制。即使他雄才大略,励精图治,到了老年,也难免精力衰退,甚或厌倦万机,从而需要宰相承担更多政务。

  宰相对国家、君主的重要性,前人多有论断。如“乾坤以阴阳化成,后王以辅弼兴理(治)”(《唐大诏令集》卷44“张说同三品制”);甚至“国之安危,寄于宰辅”(《苏东坡集》内制集卷7“赐……范纯仁……诏”)。

二、宰相的职权及其特点

  宰相如何“助理万机”?其职权有二:

  首先是议政权。凡是国家大事(政治、经济、军事、人事等),一般由宰相入宫朝见君主,共议处理办法,宰相要竭尽智力,出谋划策,最后由君主“独断”决定,下诏执行。这被概括为“入(宫)则参对(君主)而议政事”(《后汉书·陈忠传》),是宰相的直接议政权。但宰相不能事事入宫。平时君、相不见面,日常政事则由宰相奏上文书,提出处理建议,供君主斟酌、决策;也可能君主先下非正式的手诏给宰相,提出措施,宰相如无异议,便成为决策(宰相虽有异议,但君主坚持己见,仍成决策,因为根本制度是君主专制)。这些是宰相的间接议政权。总之,整个统治机器的运转,便是从君主、宰相的议政、决策开始的。

  其次是监督百官执行权。再好的决策,如不能有效实行,便等于一纸空文。伪古文《尚书·周官》早已总结这一经验说“慎乃出令,令出惟行,弗惟反”。宋蔡沈注“反者,令出不可行而壅逆之谓”(《书经集传》)。明丘浚便强调:从君诏令之出,不可不详审于未颁之前,尤不可不践行于既颁之后。”(《大学衍义补》卷3“谨号令之颁”)而“践行”的关键,就在于宰相对百官的监督、指挥。这被概括为“出(宫)则监察(百官)而董(正)是非”(《后汉书·陈忠传》):如向全国下达诏令(决策);规定实施步骤、完成时间;特别是实施过程中委派属官督促、检查,并要求被监督的官员通过文书报告执行情况;如发现问题,宰相需及时研究解决;年终则根据政绩,对被监督官员进行考课,奏行赏罚(此即“董是非”)等。为保证效率,只要不违反诏令(决策)的基本精神,宰相还有权不经过君主,自行发布文书(晋日“符”、唐日“堂帖”等),处理发生的一般问题(当然,大事仍需上奏君主,另颁“诏令”解决)。这样,通过这一职权,宰相便使统治机器的运转得以继续,诏令(决策)得以“践行”,从而全面地做到“助理万机”。为了有效地监督中央和地方百官执行决策,宰相下面设有庞大的宰相机构。如汉代有三公府,唐初主要有尚书省等。以唐初尚书省为例,宰相(仆射等)下主要官员是吏、户、礼、兵、刑、工六部尚书。他们上承君相之诏令,分别制定各自领域内之政令、制度,通过众多属官,监督中央、地方百官具体执行各项任务;后者将以执行结果,上报六部,最后达于宰相(以上参严耕望《唐仆尚丞郎表》卷1《述制》)。

  以上两个权力是互相联系的。只有参与了与君主议政事,才能深入理解有关决策的精神,从而有效地监督百官执行;同时也只有平日监督百官执行各种决策,广泛地掌握全国特别是地方上反馈上来的情况、问题,才能在与君主议政事时恰当地出谋划策。即必须同时拥有这两个权力,宰相才能成功地辅佐君主,治理国家。如果宰相不能有效地掌握这两个权力,便将被免职。

  以上两个权力又是君主专制制度下的宰相权力,特点是可被君主根据情况和需要扩大或限制。l.扩大:有时君主“倦勤”,对宰相又十分信任时,便可把一切大权交给宰相,对决策、执行结果的批准、承认,只是走形式。如唐玄宗“晚年自恃承平,……遂深居禁中,专以声色自娱,悉委政事于林甫(宰相李林甫)”。这时李林甫所拥有的已不仅是相权,实际上已几乎扩大到了君权,所以“自皇太子以下,畏之侧足”(《资治通鉴》卷216,天宝十一载十月己亥)。前述诸葛亮在蜀国决断一切政事,也是相权被扩大之一例。2.限制:当君主对宰相不满意甚或猜忌,而又未达到将其罢免之地步时,往往便不同程度地限制其权力。一是限制宰相的议政权,见下节;一是限制其监督百官执行权。如《后汉书.朱浮传》:汉光武时,“旧制:少|、|牧奏二千石长吏不任位者,事皆先下三公(宰相)。三公遣掾史案验,然后黜退。帝时用明察,不复委任三(公)府”,而由他直接处理。此即限制宰相这一权力之一例。又隋文帝“疏忌”宰相杨素,便下令使之“不知省(尚书省,隋宰相机构)务”,更是几乎剥夺了宰相的监督百官执行权(《隋书·杨素传》)。

  中国古代历史上一些复杂的君相、政治关系,往往便是通过宰相权力这一特点——可被扩大或限制来体现的。

三、宰相与秘书咨询官员的关系

  中国古代长期设立秘书咨询官员(古代无此官名或习惯用语,是今人根据其职掌性质概括的。秘书与咨询有别,有时又很难分。就其与君主、宰相关系言,重点在咨询),如汉代的中朝官、尚书,魏晋南北朝的侍中、中书监令,唐宋的翰林学士等皆是。他们的一个极重要的职掌,便是在重大政事上供咨询,替君主出谋划策。如晋代侍中“备切问近对,拾遗补阙”(《晋书·职官志》);‘唐代翰林学士“实掌诏命,且备顾问”(《文苑英华》卷797杜元颖“翰林院使壁记”)。可是如前所述,宰相本握有为君主出谋划策的议政权,为什么又要另设秘书咨询官员“备顾问”,实际上限制了宰相的议政权呢?原来这也是君主专制制度所决定的。

  历史上的情况大致是这样:当君主经过精选,任命宰相之初,对宰相多半是满意的或基本满意的,君相关系融洽。但由于种种原因(君主或宰相的德、才缺陷等),逐渐君相发生了如上节所述之矛盾,怎么办呢?君主最常用的一个办法便是:在君相共议大事最后决策时,否决宰相的某些建议,提出己见,下诏执行。而限于个人才能、经验,事先君主很自然地便会向周围近臣不同程度地征求意见,以保证决策质量。于是,经过多次重复与摸索,慢慢便形成正式制度,于宰相之外,选拔若干秘书咨询官员设于宫廷内,“备顾问”,使二者相互制衡:绝大多数情况是君主认为宰相某些谋划不当,便可征求、采纳秘书咨询官员意见决策,以保证其质量;当然,有时宰相认为君主所采纳的秘书咨询官员意见有误,也可坚持己见,请君主重新决策。唐穆宗时李逢吉为宰相“势倾朝野”,“惟翰林学士李绅每承顾问,常排抑之。拟状至内庭,绅多所臧否(胡注:拟状,谓进状所拟除目(官员任用名单)也。翰林学士院在内庭,盖李逢吉所进拟者,穆宗访其可否于李绅,故得言之);逢吉患之,……”(《资治通鉴》卷243,长庆三年九月丙辰)。这是君主以秘书咨询官员制衡宰相,限制其议政权之好例。从中虽可看出二者就个人而言,由此产生矛盾,但从君主角度,从创立制度意图而言,主要只是为了防止决策出现纰漏,总体上说,二者所起的实是互相配合、保证决策质量的作用。

  和宰相比,秘书咨询官员一般资历浅,比较年轻,有锐气,官府又设在宫廷内,君主咨询,十分方便,用他们与宰相制衡,乃是君主专制制度下一项极重要的统治经验,故长期沿用。

  由于有时有些秘书咨询官员得到君主信任,经常被顾问,参与议政,特别是在人事任免赏罚上言听计从,权势极重,于是历史上便产生一种看法,将某些秘书咨询官员视为宰相,今人也有类似观点。其实二者存在严格区别。最根本的区别是:凡宰相按制度全都握有两个权力,即议政权与监督百官执行权。越往后代,社会发展,人口增多,政事日益繁杂,监督百官执行权也就越重。故《宋史.职官志一》强调这一权力说:“宰相之职,佐天子,总百官,平(理)庶政,事无不统。,,“总百官”云云便包括可以白行下达文书(见前)的监督百官执行权。隋文帝疏忌宰相杨素为何要使之“不知省务”,明太祖猜忌大臣为何要废除两千年来一直存在的宰相制度,着眼点都在这一权力(因为议政权是灵活的,只要君主对宰辅的重大谋划不理会,宰相这一权力便大为削弱)。而所有秘书咨询官员全都没有这一权力;仅仅其中个别或少数人握有某些议政权,顶多只能算“内相”,而非宰相。陆贽,为翰林学士。唐德宗时朱泚叛乱,政务繁杂,“虽有宰臣,而谋猷参决,多出于贽,故当时目为内相”。内相,意思就是没有监督百官执行权,与按制度握有两个权力的“宰臣”是不同的(《文献通考·职官八》宋翰林学士“不当预外司公事”,为一证)。

  值得注意的是,即就议政权言,秘书咨询官员所握,也与宰相有别。

  第一,宰相的议政权是主动的,而秘书咨询官员的议政权则是被动的。因为统治全国(执行决策)每天发生的一切重要问题,都要以文书形式上报宰相机构,由宰相考虑好处理意见,通过直接、间接议政,最后由君主“独断”决定。这就是说,封目必须主动找君主议政,这是他或他们的职责昕在。秘书咨询官员则不同。他们无权主动找君主议政。一般说是要在君主对宰相某些谋划不满、自己又想不出好办法时,方向某些秘书咨询官员征求靓,所以后者是被动的。前引唐宰相李逢吉进“拟除目”,这是间接议政。是主动的,而翰林学士李绅则要等穆宗“访其可否”于己,方得言之,此参预议政就是被动的。

  第二,宰相的议政权是稳定的,而秘书咨询官员的议政权则是不稳定的。全国一切政务,按制度宰相必须过问,出谋划策,这是他们的权力,也是责任。而秘书咨询官员“备顾问”,就意味也可能不被顾问。而且秘书咨询官员一般人数稍多,如魏晋南北朝有中书监、令二人,侍中四人等。纵使君主顾问,一般只找一两个人,史书往往用“预机密”去形容,其他未被顾问者也就与议政权毫不相干。当然,君主如对宰相不太满意,也可能相当长一段时间不见宰相,不直接与之议政,但因全国一切“时事,,均上报宰相机构,宰相必须分别提出处理意见,通过文书,启奏君主决定,实际上这仍在稳定地进行议政,只不过形式不同,是间接议政而已。而秘书咨询官员则无此权力。

  第三,宰相的议政权是全面的,而秘书咨询官员的议政权则是部分的。因全国向宰相机构所报“时事”,包括政治、经济、军事、人事等各个方面,宰相全都要做出反应,提出处理意见,其议政权自然是全面的。而秘书咨询官员则不同,如前所述,由于他们是在君主对宰相某些谋划不满意而被顾问的,因而涉及的只是一部分问题,多半还是人事问题,因而议政不可能全面。

  以上三点表明,将某些秘书咨询官员视为宰相,不仅是不了解宰相需要拥有监督百官的执行权,而且也没有弄清秘书咨询官员的议政权与宰相议政权的区别。严格地说,秘书咨询官员的存在,主要只是在某些重大政事特别是人事问题的决策上弥补宰相才干、经验之不足(有时则反映君主对宰相的猜忌),其作用固然十分重要,但仍然远不能与全面执政的宰相相比。

四、明清内阁大学士、军机大臣不是宰相

  如所周知,中国古代宰相制度到明代发生了一个根本的变化:由于种种原因,特别是认定宰相权力(主要指监督百官执行权)太重,明太祖废宰相,一般说重大政务全由他个人谋划、独断,并自行统辖、指挥百官(主要是吏部、户部等六部尚书)去执行,据其政绩,决定赏罚;执行中发生问题,也由有关官员分别奏请明太祖直接处理,其间不复存在宰相这_层次。也就是说,经此改革,君主把宰相政务全揽在自己手中,君权把相权吞并了。

  可是这一改革是和明太祖的个人特点(权力欲极强,猜忌心极重,精力充沛,统治经验丰富)紧密关连的。明成祖以后诸帝不具备或不完全具备这些特点,便无法坚持下去。于是,大体从明宣宗起,逐渐形成内阁制度:于翰林院设殿、阁大学士若干人(后来一般由大臣兼任)值文渊阁,“参预几务”(《翰林记》卷2),即握有议政权,为君主处理政务出谋划策,包括草拟诏令(“拟旨”);其地位后且凌驾于六部尚书之上,从亦称为宰相矣”(《双槐岁钞》卷4“文渊阁铭”)。

  可是这一内阁制度并不是宰相制度的恢复,内阁大学士也不是宰相。最主要的根据是:内阁大学士类似过去的秘书咨询官员,只有议政权,而无监督百官执行权。执行权主要掌握在六部尚书手中,制度上归君主直接指挥,内阁无权过问。明世宗时曾任刑部尚书、“习国家典故”的郑晓(《明史》本传)说:“入内阁预机务,……不得专制九卿事,九卿奏事亦不得相关白。”(《今言》卷之四343条)。此处。。九卿,,主要即指六部尚书。这话等于说他们不受内阁统辖,只向君主奏事。明末曾任六科都给事中,同样“习掌故”的孙承泽在《春明梦馀录》卷23“内阁一”中照抄郑晓这话后,在另一处又说:“内阁之职,……主票拟(即“拟旨”)而不身出与事。”“不身出与事”即不得出宫干预、指挥外朝百官执行事,与上引郑晓的话意思一致。可见这是直到明末尚未变化的制度。所以明穆宗时言官骆问礼,竟视称内阁大学士为“宰相”者为“道路无知之人,’,斩钉截铁地说“不知大学士非宰相也”(《明经世文编》卷470《喉论》)。

  至于清代,虽然提高内阁大学士品级为正一品(按明代内阁大学士在制度上始终归属翰林院,仅是“正五品衙门”,见《大明(万历)会典》卷221),后来的军机大臣权势更重,但直到清末,和明代一样,在制度上始终没有赋予他们监督百官执行权。故乾隆钦定的《历代职官表》卷2案语说:“内阁职司票拟(按即草拟文书),其官创自明初,原不过如(唐)知制诰之翰林,并非古宰相之职。,,乾隆自己也在一道谕旨中说:大学士之职“仅票拟承旨,非如古所谓秉钧执政之宰相也”(《清实录》第 23册卷1129,乾隆四十六年四月辛酉)。乾隆年间曾任军机章京的王昶说“军机处,盖古知制诰之职。……其职掌在恭拟上谕……为至要,,(《枢垣记略》卷22)。邓之诚先生在1937年的一次学术报告中便说“军机大臣与皇帝之关系,颇似今之秘书厅”(见《谈军机处》,收入王钟翰《清史杂考》附录,人民出版社,l957,276页)。这些都表明:清代同样不存在宰相制度。内阁大学士、军机大臣基本上仍是秘书咨询官员,用现代话说,他们不过是皇帝最亲近的参谋长、秘书长,如得到皇帝信任,可以权势极重,但在制度上始终无权直接监督、指挥握有军政实权的百官,与“古宰相”是不同的。当然,由于明清两代未设如汉唐那样的正式宰相,官场上为填补这一空缺,再加上内阁大学士、军机大臣有时得到皇帝信任,言听计从,权力极重,于是也有人称他们为“宰相”的,乾隆斥这种人为“献谀者”(见同前《清实录》辛酉谕旨),属非制度问题,学者务必分清。

(作者单位:北京大学历史系)

载《文史知识》2012年第1期

  

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