清初垦荒政策分析——《民命所系:清代的农业和农民》

  在中国,一向有所谓“务本足国”、“首治农桑”的说法。“本”或者“农桑”,就是指耕作农业。因此,每当一个朝代发生农民大起义、或其他剧烈的社会变动以后,新上台的统治者为了稳定封建秩序,巩固剥削制度,总是把恢复、整顿农业放在重要的地位。以招徕流民,垦复荒地为目的的“劝垦”政策,就是其中不可缺少的内容。

  清初统治者大力推行的垦荒政策,也是上述背景下的产物。

  清初的垦荒,虽然离不开诸如放宽起科年限,官给牛种、加强官员考成等传统形式,但是,由于各个朝代的历史条件不尽相同,统治者在推行垦荒中所遇到的问题也各有差异,因此,即使是相同的形式,在政策的制订和推行中,也往往有着各自的侧重和特点。下面我们结合清初情况,分八个问题,就当时国家的垦荒政策进行讨论。

一、清初社会经济的残破

  清朝是在镇压明末农民大起义的基础上建立起来的。

  轰轰烈烈的农民革命风暴,彻底埋葬了明朝统治,给地主阶级以沉重打击,大批的王公、贵戚、官僚、绅衿遭到镇压,他们的金银财货被没收,还有不少土地回到农民手里,归劳动者所有。但与此同时,地主阶级也在调动一切力量,进行拼死反扑。从明末一直延续到清初的几十年战争,特别是统治者在镇压农民起义中,对反抗者采取一概“剿灭”、“杀绝”的做法,使社会经济遭到严重的摧残。

  当时,从北方到南方,从城镇到农村,几乎到处都有流亡的人丁,残破的屋宇,以及荒芜的田土.像“山东地土荒芜,有一户之中止存一二人,十亩之田止种一二亩者”【1】。称为中州之地的河南,“自明季以来,兵火相仍,郡邑丘墟,土田荆棘,户口耗减,腹心受病,视四肢为较甚”【2】。陕西、甘肃一带,“民间所种熟田,不过近城平衍之处,其余则荒芜弥望,久无耕耨之迹”【3】。“三晋之民”,由于天灾人祸连年不断,“逃亡最多,而庐舍丘墟,田土荒废,匪朝夕矣!”【4】顺治四年(1647),山西巡抚祝世昌一次就奏报了该省“实在荒地七万五千五百三十四顷一十八亩”【5】。就在这一年,有个叫张懋熔的巡按御史,就官湖南,他从岳州到长沙,因为沿途没有人烟,只好“夜宿草中,昼食树下”,进入长沙以后,“城中房舍皆无,民皆弃家远遁”【6】。久经兵火的四川省情况更惨,保宁、顺庆、潼川、龙安等三府一州所属的29县,“一望丘墟,倚山逼水者豺虎昼游”【7】。顺庆府属的南充县,“招徕户口人丁五百零六名”,被老虎吞噬的竟达228名,后来新招人丁74名,又被老虎吃去42名。因为人丁稀少,屋宇残破,甚至“有耕田行路,被老虎白昼吞食者;有乡居散处,被虎夤夜人食者,及各州县城垣倒塌,虎亦有径行阑食者”【8】。这个省直到康熙十年(1671),封建国家账籍上记载的“实熟田地”还只有15304顷多,比明朝万历六年(1578)的134827顷,还不到十分之一【9】。

  江西省的情况也很严重。明万历六年(1578),该省的田土数额是401151顷,人口5153005口,到顺治十三年(1656),“杀戮逃亡人丁七十余万口,抛荒田土一十七万余顷”【10】。江南和浙江也因屡经“变乱”,“男妇罹于杀掠,庐舍遭于焚毁”,结果“桑柘之木伐以为薪,养蚕之人与食俱竭,而丝与杼皆废矣!”【11】其他如广东、广西、福建等省,亦无不如此,甚至连素称繁华、受兵燹之祸相对较少的江南苏、松地区,也因房舍多成“瓦砾”,而使人有“沧海桑田”之感【12】。

  由于人丁逃亡,土地荒芜而形成的社会经济的残破,给清朝统治者带来最直接的后果是赋税缺额。马克思说:“捐税体现着表现在经济上的国家存在。”【13】又说:“小块土地……还肩负着赋税的重担。赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉,一句话,它是行政权力整个机构的生活源泉。”【14】没有足够的赋税,也就意味着难以养活皇室、各级官僚、军队等国家机器,也就无法统治广大劳动人民,维护封建统治秩序的稳固,而这对统治阶级来说是无法想象的。

  就在顺治初年,江西南昌等10府共有有主、无主荒地68000余顷,南安,赣州两府还有“荒米”42199石有零。它们一个“止有地数而无粮数”,另一个“止有米数而无地数”【15】,封建国家都征不到赋税。安徽潜山县原额田土3020余顷,其中抛荒地亩竟达2204顷;太湖县原额田土4196顷余,抛荒地亩有3096顷多【16】;英山县(今属湖北省)原额田土1195顷多,人丁11335丁,而今只剩熟田26顷余,人丁542丁【17】,田赋丁役都大大缺额。河南省在明代政府账籍上记载的原额地亩数字是954179顷余,共征银3791228两,到了顺治十六年(1659),只剩“行粮熟地三十八万三千三百零七顷多,征银一百九十八万三千零一两”【18】,土地减少一半多,征银数也相应减少一半多。

  必须指出,这种“地荒民逃,赋税不充”【19】的情况是相当严重的。据顺治九年(1652)有人计算,直隶和各省钱粮,因为土地荒芜所造成的缺额就有400多万两【20】。而实际的财政开支,由于南方的战争继续进行还在急速增长。当时,封建国家的税收包括盐课,关榷等项目,但最主要的是地丁税,特别是出自土地的田赋。所谓“人丁地土乃财赋根本”【21】,“无地则无民,无民则无赋,惟正供有亏,根本之伤”【22】,反映了当时官员们的忧虑和不安,他们纷纷向清廷上疏,要求解决这个问题。

  事实上,与赋税缺额紧密相连,并同样引起统治者惊恐的,还有社会上存在的大量农民离开土地而形成的流民群。这些流民,有的“携男挈女,千百成群”,“竟无所归”【23】;有的“逃避于深山穷谷”“如麋鹿”【24】;有的像山东滨海地区,不少农民“倚洪涛为险,借山岛为窑,出没不常”【25】。辽东则有“寄居登州海岛者甚众”【26】。大批流民迫于饥寒,又无法从事生产,不少人只好重新拿起刀枪,用武力反抗清朝统治。像陕西,当李白成等农民被清军“次第歼灭”以后,南北山谷间仍有大股小股的武装起义“不时窃发”,“皆由逃亡所结聚也”【27】。在山西,“饥民逃兵,啸聚为乱,不止一处”【28】。江西广信府一带还有“县中比一比,山上多一旗”【29】的说法。清朝封建政府企图用严刑酷法逼农民缴粮应差,结果促使更多农民上山与清军对抗。甚至连帝都所在的顺天府等地,也有大批“游民”、“饥民”组成的武装,他们“千百成党”,反抗清朝政府【30】。

  大批流民的存在,以及不少人拿起武器进行斗争,严重地威胁着清朝的封建统治。所谓“流民安则转盗为民,流民散则转民为盗”【31】,表现了他们对流民存在的惊恐心情。顺治十一年(1654),都察院都御史龚鼎孳,得知山东一带积聚大批流民,立刻向清廷上疏,要求“以康奠民生为久安长治之本”,妥善进行处理,他认为:“一旦良民化而为乱民,即发兵剿除,……兴师动众,烦费何堪,而况走险之民,不可胜诛,又谁办耕而课织乎!”【32】工科给事中魏裔介针对当时存在的大批流民,提议:各级地方官员,“凡流民所至,不收卹者,题参斥革。若能设法抚绥,即分别多寡,准以优等保荐【33】”。龚鼎孳和魏裔介等所说的“康奠民生”。“抚绥”“流民”,就是要诱使这些农民重新附着于土地,为封建国家和地主阶级“办耕课织”。

  下面是顺治八年(1651)到顺治十八年,清朝户籍账册上所载田土,人丁以及地丁税粮的数额:

  上表根据《实录》并参见张玉书《张文贞公集》卷七《纪顺治间户口数目》,《纪顺治间钱粮数目》制成。按:有关清代田土数额,各书记载颇有出入,如俞正燮《癸巳存稿》卷九《田土》条记:“顺治十六年,天下田土五百四十九万三千五百七十六顷四十亩”。康熙《大清会典》和《清朝文献通考》根据奏销册载:顺治十八年的田地额为5493576顷余.究竟哪些数字比较准确,有待进一步讨论.又,有关地丁征银数,歧异也不小,均暂存待考。

  以上所载人丁、田土数额,与明代万历六年(1578)《会典》所载:人口6692856。田土7013976顷28亩【34】,相差相当距离。这也有助于说明清初社会经济破坏的严重。清朝统治者要补上缺额,使其能够掌握更多的田土、人丁,为其供赋纳差,在当时,最根本的办法,即仿效历代封建统治者实行的所谓“劝垦”政策。

二、关于领垦“无主荒地”“永准为业”

  清朝人关以后,陆续任用了一批明朝降官,委派他们在中央政府各部门和各省、府、州、县担任职务.由于这些人长期在明朝做官,对明末以来的社会经济情况,认识要比刚刚人关的满族贵族深刻得多。特别是被派到地方供职的官员,对于“无民可役”,“无地可税”的窘状,感受更加深刻。因此,为制止流民、充实赋税的“劝令垦荒”的主张,都是先由他们提出来,然后为清朝统治者接受并颁令推行的。

  作为垦荒政策的第一步,必须区别不同荒地,解决所有权问题。

  当时社会上存在的荒地大致有两类:一类是“无主荒地”,另一类是“有主荒地”。所谓“无主荒地”,并不是从来没有主人.拥有这些土地的原主人,大多是平时苛剥农民、民愤极大的明代藩王、戚畹和显贵豪绅,都是大土地所有者。在明末农民起义的狂飙中,这些人及其家属,往往最先成为起义军镇压的对象,而他们所遗下的土地,部分为佃耕农民所占种,但也有不少因为明末清初连年的战乱,广大农民无法从事正常生产而荒废了。至于另一类“有主荒地”,它们的原主人,也在农民起义中受到冲击,但由于当时本人或家属,或者因为在外做官,或者因为事先听得消息,逃窜他乡。清军人关以后,他们依靠清朝政府的保护,名义上还对该土地拥有所有权,但是由于战乱之余,不少佃农纷纷逃亡,实际上很多田土有待“招佃开垦”。当然,在上述“无主荒地”和“有主荒地”中,也有一些是属于一般中小地主或自耕农民的土地,但数量相对较少。

  清朝政府对上述两种不同荒地,规定的政策是不同的。顺治元年(1644),山东巡抚方大猷向清廷条陈:“州县卫所荒地无主者,分给流民及官民屯种。”【35】至于“有主荒地”,则由原来主人“招佃开垦”,官府适当给以资助或放宽纳赋年限。方大猷的建议,很快为清朝统治者所批准,敕令各地官员“率属实力奉行”【36】。但方大猷的条陈和朝廷的批复,都没有正面回答分给“流民”耕种的这些土地,最终所有权究竟属于谁,而这对于耕种者来说是十分重要的。因此顺治六年(1649),清朝政府在诏谕中正式提出:“凡各处逃亡民人,不论原籍别籍,必广加招徕,编人保甲”,由各道府州县,查“察本地方无主荒田,州县官给以印信执照,开垦耕种,永准为业”【37】。以后,清朝政府又多次重申“无主荒地”,开垦耕种后可以“永准为业”的规定。

  清朝政府颁布垦种“无主荒地”“永准为业”,目的是为了引诱农民回到土地上来,使“差赋有出”。顺治六年(1649)的诏谕同时规定,开垦“无主荒地”的“逃亡民人”,必须“编人保甲”,并由“州县给以印信执照”,道理也就在此。但是,清朝政府的这项规定,毕竟在某种程度上有利于农民获得土地。在当时农民起义已经处于低潮的情况下,回到农村、回到土地耕作。当然,清朝政府颁布“永准为业”的诏令,绝不是由于新政府的仁慈,因为没有农民起义,没有起义军推翻明朝和对官僚地主们的镇压扫荡,统治者是不会给被剥削者以任何施舍的。

  所谓“无主荒地”“开垦耕种,永准为业”,虽然有利于农民获得土地,但地主阶级凭借他们在政治上的特权和经济上的优势,可以抢占更多的土地。而官府又总是保障地主豪强的利益,从而使得这种“永准为业”,在很大程度上常为地主抢占田土敞开方便之门。

  

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