清初垦荒政策分析——《民命所系：清代的农业和农民》
在中国，一向有所谓“务本足国”、“首治农桑”的说法。“本”或者“农桑”，就是指耕作农业。因此，每当一个朝代发生农民大起义、或其他剧烈的社会变动以后，新上台的统治者为了稳定封建秩序，巩固剥削制度，总是把恢复、整顿农业放在重要的地位。以招徕流民，垦复荒地为目的的“劝垦”政策，就是其中不可缺少的内容。
清初统治者大力推行的垦荒政策，也是上述背景下的产物。
清初的垦荒，虽然离不开诸如放宽起科年限，官给牛种、加强官员考成等传统形式，但是，由于各个朝代的历史条件不尽相同，统治者在推行垦荒中所遇到的问题也各有差异，因此，即使是相同的形式，在政策的制订和推行中，也往往有着各自的侧重和特点。下面我们结合清初情况，分八个问题，就当时国家的垦荒政策进行讨论。
一、清初社会经济的残破
清朝是在镇压明末农民大起义的基础上建立起来的。
轰轰烈烈的农民革命风暴，彻底埋葬了明朝统治，给地主阶级以沉重打击，大批的王公、贵戚、官僚、绅衿遭到镇压，他们的金银财货被没收，还有不少土地回到农民手里，归劳动者所有。但与此同时，地主阶级也在调动一切力量，进行拼死反扑。从明末一直延续到清初的几十年战争，特别是统治者在镇压农民起义中，对反抗者采取一概“剿灭”、“杀绝”的做法，使社会经济遭到严重的摧残。
当时，从北方到南方，从城镇到农村，几乎到处都有流亡的人丁，残破的屋宇，以及荒芜的田土．像“山东地土荒芜，有一户之中止存一二人，十亩之田止种一二亩者”【1】。称为中州之地的河南，“自明季以来，兵火相仍，郡邑丘墟，土田荆棘，户口耗减，腹心受病，视四肢为较甚”【2】。陕西、甘肃一带，“民间所种熟田，不过近城平衍之处，其余则荒芜弥望，久无耕耨之迹”【3】。“三晋之民”，由于天灾人祸连年不断，“逃亡最多，而庐舍丘墟，田土荒废，匪朝夕矣!”【4】顺治四年(1647)，山西巡抚祝世昌一次就奏报了该省“实在荒地七万五千五百三十四顷一十八亩”【5】。就在这一年，有个叫张懋熔的巡按御史，就官湖南，他从岳州到长沙，因为沿途没有人烟，只好“夜宿草中，昼食树下”，进入长沙以后，“城中房舍皆无，民皆弃家远遁”【6】。久经兵火的四川省情况更惨，保宁、顺庆、潼川、龙安等三府一州所属的29县，“一望丘墟，倚山逼水者豺虎昼游”【7】。顺庆府属的南充县，“招徕户口人丁五百零六名”，被老虎吞噬的竟达228名，后来新招人丁74名，又被老虎吃去42名。因为人丁稀少，屋宇残破，甚至“有耕田行路，被老虎白昼吞食者；有乡居散处，被虎夤夜人食者，及各州县城垣倒塌，虎亦有径行阑食者”【8】。这个省直到康熙十年(1671)，封建国家账籍上记载的“实熟田地”还只有15304顷多，比明朝万历六年(1578)的134827顷，还不到十分之一【9】。
江西省的情况也很严重。明万历六年(1578)，该省的田土数额是401151顷，人口5153005口，到顺治十三年(1656)，“杀戮逃亡人丁七十余万口，抛荒田土一十七万余顷”【10】。江南和浙江也因屡经“变乱”，“男妇罹于杀掠，庐舍遭于焚毁”，结果“桑柘之木伐以为薪，养蚕之人与食俱竭，而丝与杼皆废矣!”【11】其他如广东、广西、福建等省，亦无不如此，甚至连素称繁华、受兵燹之祸相对较少的江南苏、松地区，也因房舍多成“瓦砾”，而使人有“沧海桑田”之感【12】。
由于人丁逃亡，土地荒芜而形成的社会经济的残破，给清朝统治者带来最直接的后果是赋税缺额。马克思说：“捐税体现着表现在经济上的国家存在。”【13】又说：“小块土地……还肩负着赋税的重担。赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。”【14】没有足够的赋税，也就意味着难以养活皇室、各级官僚、军队等国家机器，也就无法统治广大劳动人民，维护封建统治秩序的稳固，而这对统治阶级来说是无法想象的。
就在顺治初年，江西南昌等10府共有有主、无主荒地68000余顷，南安，赣州两府还有“荒米”42199石有零。它们一个“止有地数而无粮数”，另一个“止有米数而无地数”【15】，封建国家都征不到赋税。安徽潜山县原额田土3020余顷，其中抛荒地亩竟达2204顷；太湖县原额田土4196顷余，抛荒地亩有3096顷多【16】；英山县(今属湖北省)原额田土1195顷多，人丁11335丁，而今只剩熟田26顷余，人丁542丁【17】，田赋丁役都大大缺额。河南省在明代政府账籍上记载的原额地亩数字是954179顷余，共征银3791228两，到了顺治十六年(1659)，只剩“行粮熟地三十八万三千三百零七顷多，征银一百九十八万三千零一两”【18】，土地减少一半多，征银数也相应减少一半多。
必须指出，这种“地荒民逃，赋税不充”【19】的情况是相当严重的。据顺治九年(1652)有人计算，直隶和各省钱粮，因为土地荒芜所造成的缺额就有400多万两【20】。而实际的财政开支，由于南方的战争继续进行还在急速增长。当时，封建国家的税收包括盐课，关榷等项目，但最主要的是地丁税，特别是出自土地的田赋。所谓“人丁地土乃财赋根本”【21】，“无地则无民，无民则无赋，惟正供有亏，根本之伤”【22】，反映了当时官员们的忧虑和不安，他们纷纷向清廷上疏，要求解决这个问题。
事实上，与赋税缺额紧密相连，并同样引起统治者惊恐的，还有社会上存在的大量农民离开土地而形成的流民群。这些流民，有的“携男挈女，千百成群”，“竟无所归”【23】；有的“逃避于深山穷谷”“如麋鹿”【24】；有的像山东滨海地区，不少农民“倚洪涛为险，借山岛为窑，出没不常”【25】。辽东则有“寄居登州海岛者甚众”【26】。大批流民迫于饥寒，又无法从事生产，不少人只好重新拿起刀枪，用武力反抗清朝统治。像陕西，当李白成等农民被清军“次第歼灭”以后，南北山谷间仍有大股小股的武装起义“不时窃发”，“皆由逃亡所结聚也”【27】。在山西，“饥民逃兵，啸聚为乱，不止一处”【28】。江西广信府一带还有“县中比一比，山上多一旗”【29】的说法。清朝封建政府企图用严刑酷法逼农民缴粮应差，结果促使更多农民上山与清军对抗。甚至连帝都所在的顺天府等地，也有大批“游民”、“饥民”组成的武装，他们“千百成党”，反抗清朝政府【30】。
大批流民的存在，以及不少人拿起武器进行斗争，严重地威胁着清朝的封建统治。所谓“流民安则转盗为民，流民散则转民为盗”【31】，表现了他们对流民存在的惊恐心情。顺治十一年(1654)，都察院都御史龚鼎孳，得知山东一带积聚大批流民，立刻向清廷上疏，要求“以康奠民生为久安长治之本”，妥善进行处理，他认为：“一旦良民化而为乱民，即发兵剿除，……兴师动众，烦费何堪，而况走险之民，不可胜诛，又谁办耕而课织乎!”【32】工科给事中魏裔介针对当时存在的大批流民，提议：各级地方官员，“凡流民所至，不收卹者，题参斥革。若能设法抚绥，即分别多寡，准以优等保荐【33】”。龚鼎孳和魏裔介等所说的“康奠民生”。“抚绥”“流民”，就是要诱使这些农民重新附着于土地，为封建国家和地主阶级“办耕课织”。
下面是顺治八年(1651)到顺治十八年，清朝户籍账册上所载田土，人丁以及地丁税粮的数额：
上表根据《实录》并参见张玉书《张文贞公集》卷七《纪顺治间户口数目》，《纪顺治间钱粮数目》制成。按：有关清代田土数额，各书记载颇有出入，如俞正燮《癸巳存稿》卷九《田土》条记：“顺治十六年，天下田土五百四十九万三千五百七十六顷四十亩”。康熙《大清会典》和《清朝文献通考》根据奏销册载：顺治十八年的田地额为5493576顷余．究竟哪些数字比较准确，有待进一步讨论．又，有关地丁征银数，歧异也不小，均暂存待考。
以上所载人丁、田土数额，与明代万历六年(1578)《会典》所载：人口6692856。田土7013976顷28亩【34】，相差相当距离。这也有助于说明清初社会经济破坏的严重。清朝统治者要补上缺额，使其能够掌握更多的田土、人丁，为其供赋纳差，在当时，最根本的办法，即仿效历代封建统治者实行的所谓“劝垦”政策。
二、关于领垦“无主荒地”“永准为业”
清朝人关以后，陆续任用了一批明朝降官，委派他们在中央政府各部门和各省、府、州、县担任职务．由于这些人长期在明朝做官，对明末以来的社会经济情况，认识要比刚刚人关的满族贵族深刻得多。特别是被派到地方供职的官员，对于“无民可役”，“无地可税”的窘状，感受更加深刻。因此，为制止流民、充实赋税的“劝令垦荒”的主张，都是先由他们提出来，然后为清朝统治者接受并颁令推行的。
作为垦荒政策的第一步，必须区别不同荒地，解决所有权问题。
当时社会上存在的荒地大致有两类：一类是“无主荒地”，另一类是“有主荒地”。所谓“无主荒地”，并不是从来没有主人．拥有这些土地的原主人，大多是平时苛剥农民、民愤极大的明代藩王、戚畹和显贵豪绅，都是大土地所有者。在明末农民起义的狂飙中，这些人及其家属，往往最先成为起义军镇压的对象，而他们所遗下的土地，部分为佃耕农民所占种，但也有不少因为明末清初连年的战乱，广大农民无法从事正常生产而荒废了。至于另一类“有主荒地”，它们的原主人，也在农民起义中受到冲击，但由于当时本人或家属，或者因为在外做官，或者因为事先听得消息，逃窜他乡。清军人关以后，他们依靠清朝政府的保护，名义上还对该土地拥有所有权，但是由于战乱之余，不少佃农纷纷逃亡，实际上很多田土有待“招佃开垦”。当然，在上述“无主荒地”和“有主荒地”中，也有一些是属于一般中小地主或自耕农民的土地，但数量相对较少。
清朝政府对上述两种不同荒地，规定的政策是不同的。顺治元年(1644)，山东巡抚方大猷向清廷条陈：“州县卫所荒地无主者，分给流民及官民屯种。”【35】至于“有主荒地”，则由原来主人“招佃开垦”，官府适当给以资助或放宽纳赋年限。方大猷的建议，很快为清朝统治者所批准，敕令各地官员“率属实力奉行”【36】。但方大猷的条陈和朝廷的批复，都没有正面回答分给“流民”耕种的这些土地，最终所有权究竟属于谁，而这对于耕种者来说是十分重要的。因此顺治六年(1649)，清朝政府在诏谕中正式提出：“凡各处逃亡民人，不论原籍别籍，必广加招徕，编人保甲”，由各道府州县，查“察本地方无主荒田，州县官给以印信执照，开垦耕种，永准为业”【37】。以后，清朝政府又多次重申“无主荒地”，开垦耕种后可以“永准为业”的规定。
清朝政府颁布垦种“无主荒地”“永准为业”，目的是为了引诱农民回到土地上来，使“差赋有出”。顺治六年(1649)的诏谕同时规定，开垦“无主荒地”的“逃亡民人”，必须“编人保甲”，并由“州县给以印信执照”，道理也就在此。但是，清朝政府的这项规定，毕竟在某种程度上有利于农民获得土地。在当时农民起义已经处于低潮的情况下，回到农村、回到土地耕作。当然，清朝政府颁布“永准为业”的诏令，绝不是由于新政府的仁慈，因为没有农民起义，没有起义军推翻明朝和对官僚地主们的镇压扫荡，统治者是不会给被剥削者以任何施舍的。
所谓“无主荒地”“开垦耕种，永准为业”，虽然有利于农民获得土地，但地主阶级凭借他们在政治上的特权和经济上的优势，可以抢占更多的土地。而官府又总是保障地主豪强的利益，从而使得这种“永准为业”，在很大程度上常为地主抢占田土敞开方便之门。
