官民分立与邮递并制：清代“邮政”制度的演化
【内容摘要】清代传统“邮政”含义，强调邮递体系的政治功能，故在传书递信的机制上形成了官民分立的形态。在清未知识与制度转型的背景中，新式邮政的知识渐为时人接受，原官民分立的机制，亦在由海关主持的大清邮政努力下，通过合并信局、降低邮资、提高服务质量等手段，最终实现邮递机制的统一。
【关 键 词】邮政；官民分立；体制合并；制度转型
【作者简介】吴昱，暨南大学社会科学部讲师（广东广州510632）。
【原文出处】《学术研究》（广州），2010.11.107—116
【基金项目】本文系教育部哲学社科重大攻关项目（05JZD00011）的阶段性成果，并受中央高校基本科研业务费专项基金资助。
“政通人和”是中国传统政治体制所追求的理想，政情传递渠道的畅通，是国家与社会稳定的最基本保障。清代邮递制度既有对传统体制的传承，又有适应时势的发展，以官民分立为主要特征，即政府文书的传递由皇朝掌控，民间书信传递则有多种渠道。
晚清以降，随着城市与商业、交通的发展，分立的邮递体系日渐难以适应国家与社会变化的需要，【1】驿传制度的腐败耗财、民间信局的安全缺失，均成为朝野呼吁官民合一的要因。清廷既不愿与趋新的潮流相悖，又不想直接与民间信局利益冲突，故由外籍税务司主持开办大清邮政处理相关合并事宜便成为一个较为可行的办法。大清邮政亦藉此挟海关财政实力及对交通工具的操纵，逐渐占据了官民邮递的主角。
官民邮递体制的分立状况，在已刊的邮史著作中多有提及，但在体制成因及演变过程方面尚有可拓展的空间。【2】新近研究在邮传部对邮政事业的推动及邮政利权的回收等方面有所推进，重点却在邮传部成立后的举措，对光绪三十二年（1906年）之前邮递体制分合的情况未及关注。[1]本文尝试通过追溯两种制度的起源、新知识的传人及体制合一过程中的利益纠葛和人事冲突，重现清末制度转型中由诸多因素互动而呈现的复杂面相。
一、各行其事：清代官民分立的邮递体系
官民两分的邮递体系，均见存于上古及中古时期的欧亚诸国，是时亚述、波斯、埃及、希腊、罗马等均有设置官邮传递军书公牍的制度，“私人书札，则用奴仆传送，或托便带寄”。至中世纪时，欧洲诸侯国享有“邮政特权”（post regal），其邮驿经营的收入成为财政收入之一项，故“领域之国家君主，每依据邮政特权。自出而当邮政经营之局。因此由‘邮政特权’递演而成‘邮政国家独占’。”【3】
中国古代官民分途邮递体系的特点，是国家“邮传”与“政令”紧密相关。《孟子·公孙丑篇》有云：“孔子曰：德之流行，速于置邮而传命。”【4】二者之关系，自古为众人以“血脉”而喻之。【5】延至清代这一观念更为成熟。顺治时的河南监察御史罗国士奏：“百姓国家之根本，驿递国家之血脉。”[2]（PL0537）同治年间任职兵部的黄云鹄亦在公文中称：“朝廷之驿站，如人身之血脉，血脉不通则身病，血脉杂则血脉亦病。”[3]（P78）足证时人对邮驿通畅与朝政流转之辩证关系的认识。
传书递信的速度及安全，受道路条件及交通工具的限制极大，而“置邮传命”的观念，则迎合了传统皇朝体制在交通运输技术条件限制下的制度用意。在大一统帝国内，既要保证朝廷政令的上传下达，又要保证在省府厅州县各级行政机构的政情流动，更要时刻留意边疆地区的军情民意，加上身携朝命的官员，通过驿站驰奔各地，本身即是皇权朝令的象征。因此“马上飞递”的驿传制度，为朝廷及时了解各地情状，迅速做出反应，关系甚重。【6】从清代各朝方志的“驿递”、“驿传”、“驿站”、“邮铺”、“驿铺”、“邮传”诸志的叙述中可见。邮驿之作用，与国家政令军情及官员往来密不可分。具体而言，“驿传之设，国家为征发期会，军书宾使，备缓急，均劳逸也。……至铺递所以连邮传，文命以之敷系，綦重矣。”[4]（P383）其关键职责，“止以飞报军情，递运正供物料与给边钱粮”，而“非为官员往来行李备也”。因此，“驿递所以传命也。大事给驿，小事人递，君子端拱堂署之上，而令行于环海无阻者，职驿递为之也，其所系岂小哉！”[4]（P395）朝廷在一些地处“咽喉之地”的地区设置驿站，于是“军国命脉特此流通焉”。[4]（P398）由于驿传邮政与“皇政”、“教化”等相系，因此各地官员必须“戒虚冒，禁骚扰，惩滥应”，使民众“可知国家声教之讫，威名之行”。[4]（P391）所以在传书递命的背后，更有维系朝政运转的重要意义。
维系清代“邮政”的驿传制度，既承载传递文书的功能，又肩负朝廷训谕官员的职责，因此满清定鼎中原后，即在明代驿传制度的基础上进行调整和完善：在管驿官制上，逐渐将驿卒管驿转为州县管驿，并逐步提高监察驿务官员的级别；在驿站经费方面，“自顺治贰年即改归官当”，[5]（P12）亦即后世所谓“官养官应”之法。【7】由此不难发现，清代驿传体系较之明代的最大变化，即将原独立运转的驿站，纳人州县官员的日常政务之中。这一改革突出了“置邮传命”的重要地位，不仅有利于对驿站费用的有效利用，保证驿递系统的政情畅通，约束过往官员的滥驿情况。还可对京师以外的吏治情况有所训谕，保证朝廷谕令可为官员认真遵行。故有清一代，“邮政”的内涵外指均历时历事而变。【8】查实史料，以“邮政”而概括与驿事相关之政令训示，自乾隆一朝方始，究其缘由，或与雍正朝确立之密折制度及皇权的逐步高度集中有关。道咸年间，外邮机构初设口岸，而众有识之士或亲历，或耳闻，将外国邮政制度介绍人华。虽亦译为邮政，却与中国传统“邮政”迥异，即其以公共服务、裕国便民为义，并无置邮传命、皇令天下的功能。后世以“邮政”名之，乃以其传递文书之职能为由，却未考究背后之设职初衷。今人研究邮政史，又多易以现代邮政制度之功能，反溯往日“邮政”之行事，重峦叠嶂，却难见昔日庐山真貌。
由于中国古代“邮政”主要承载朝廷的政令文书往来，普通民众传书递信的需求，只能通过民间的同乡、信客、【9】钱庄、票号、镖客、会馆等方式来满足，这些组织无系统之带寄时间与组织，难以形成持续安全的递信体系。故自道光年间始，由商业流通的需要引发，民间逐步形成了有组织的信局体系，并盛行于咸同光宣时期，在承载国人书信流通、货物商贸、货币汇兑等功能上发挥相当重要之作用，形成了与官方驿传体系并立的民间递信系统。【10】
民信局乃“应时势与社会之要求而起者”，[6]（P43）其兴盛应与商业活动之活跃相关。由于大部分信局均以带运货物与汇兑银钱为主，同时在运送过程中带运信件，实现其寄书通邮之功能，无专设信局之区域，则由具有运输功能的机构实现其带信功能。所以信局之设，其业务重心未必尽在寄送书信，盖货物带运及汇兑银钱的收入远胜于带信。这即可解释为何信局之服务路线不能覆盖全国，是由于其商贸区域本有固定，除非业务拓展，既不可能也无必要将路线铺设至全部地区，因此各信局均有自身服务之区域，逾出此区者，则与其他信局交换递送，以确保其作为商业组织的最大利润。所以民信局之起源，乃因应社会商业贸易之需求而生，但制约其发展之因素，也恰好由其商业身份所决定。
与驿站置邮传命、服务皇权的情况迥异，面向商民的信局带物递信，首以对主顾忠信为先，所谓“信局者，以忠信为主者也”。[7]清末动荡的社会情形，常出现信局、信船在带运过程被抢劫财物甚至惨遭杀害的案例。【11】而“汇票、现金、包裹中途如有遗失，信局应如数照赔。如遇盗匪劫抢，则赔一半。脚夫被杀，则全数免赔，是为惯例”。[6]（P56）一旦发生劫案，官府破案遥遥无期，而为维持信用作出的赔偿，则极有可能导致信局倒闭，所以民信行业常有“荆天棘地”之感。正由于这样的经营环境，才导致大清邮政开办之后，民信局行业极力反对。面对朝廷（国家）力量介入民间商业，民信局不仅需要面对新式邮局低价高效的竞争，在突如其来的变故面前又缺乏保障，不仅容易自损声望，亦会流失客源而最终衰落不起。但随着新式邮政之知识日为国人所认知，商贸带运之信局衰落与裕国便民的邮政兴起，势在必行。
总而言之，在1896年大清邮政正式开办之前，中国的邮递制度及机构分立，大抵可分为官民两个系统，其彼此之间又并非决然分隔，使用人群常有交互。驿站体系虽经朝廷三令五申，但亦常有官员将平常信件交递运寄；民信局以带运民间信件为主，但官员出于保护私密消息亦会使用。虽然清廷尚未意识到在近代国家转型发展之中，邮政利权既属国家不可更易之主权，又是国家利源稳定收入之重要一途，但随着外国新式邮政制度在中国的示范，新式媒体的持续鼓吹及清廷游外官吏的耳濡目染，开办新式邮政的呼声日高，将分立的邮递体系合并于国家开办的邮政体制，逐渐被提上日程并付诸实践。
二、新知滥觞：欧美新式邮政知识的介绍
自同治年间起，报纸经常宣传新式邮政的益处，一是新式邮局方便、安全号陕捷，二是泰西诸国藉此取得邮政收入。如《信局论》认为，传统驿站之设、专差之行，均有费人费时之弊，民间信局“伙计太众，良莠不齐，百弊丛生”，相较之下，英国邮递体制的“裕国便民”之效，一是“无论国中各处以及国外各国往来信件，均归伊局包寄包收”；二是“寄者令其自送到局，收者令其赴局自取，亦不多用工人，以防弊实”；三是“其本国来往信件不计远近，每次只取钱二十文，即各国来往信件取赀亦不过多”。虽然“设局未及多年，而积赀已得银七八万两矣”。对于清廷而言，“若能如此办理，则寄信者无重赀之累，开局者有厚利之收，岂不善哉”！[8]从是文看来，其所针对弊病的对象是民信局。故或可判断，其时清人对新式邮政之看法，多与民信局等同，而非与驿站相系，毕竟驿站有“置邮传命”之职责，不可与商业贸易之信局同日而语。这样的思路。在当时的媒体报道中比比皆是。【12】
随着铁路、电报、轮船等洋务的开办，报刊舆论对于国家开办书信局的要求亦更为迫切。值得注意的是，在光绪十二年（1886年）海关第一次尝试与上海工部书信馆合并以前，媒体较少用“邮局”一词来指代新式邮递机构，在行文中，他们均惯用清人熟悉的“信局”、“书信馆”与欧美新式邮递机构来相比附，但二词实难体现新式邮递机构由国家主办的意味，反易突出其作为商业操作而获利的形象。而清廷中某些较早接触泰西制度与思想的官员文士，则已经开始使用“邮局”、“邮政局”等名词，呼吁朝廷尽早借鉴新式制度，裁汰驿站，节省糜费，并为国库增一新收入来源。
出洋考察的官员。则多注意到新式邮政的制度安排与设置细节。如光绪二年至美国参加费城赛会的海关文案李圭，首次以“邮政局”来描述新机构。他在《环游地球新录》中，对美国首都华盛顿的邮政局有非常详细的观察：邮局建筑宏伟，内部设职分明，局所设处广泛，官民寄信便利。而信资多寡，各有定制，官民购买“信资小票”贴于封面，邮局收信后详细登册，以备查找。与此同时，李圭还将这一新制度与中国的驿站制度作了比较：“西国往昔，亦若我中国驿站之制，专递公文，不递民间书信。”由于“此制虽便于国，未便于民”，故对寄递制度进行改革，“各于通国地方，遍设邮局，派员经理，辖以大臣。无论公文、书信，一体传递，民大称便”。经过多年的积累，“信资既廉，递送又速而无错误，人皆乐从之”，所得信资“年终计算，颇有盈余解部，从无人不敷出之虞”。加上世界各国邮政事务联为一体，“凡邮政一切办法，举地球各国，同为一制，互相驰递”。故其反思道：“夫邮驿为政治大端，历来讲求损益，代不胜数。独泰西于百年来，竟合公私而一之。其一切经制，有欲采而施诸中国，以为裕国便民计。或以为未可，而不知是诚可为也。”之所以可行于中国，乃因为官民合一“本是省费而未尝省人，故夫役仍有所倚赖也”。而且递寄公文之费用，可由“民间信资以补之也”，因为是时中国“私信一函，由信局汇寄，路仅百余里。费必数十文。是上下糜费，不亦太甚乎”?所以公私合一的递寄体系，不仅无糜费之病，且“裕国便民，已在其中”。[9]（P260-262）
通过比较，李圭已发现中国邮驿与欧美邮政的差别，即在体制的公私合一和效果的“裕国便民”。虽其未在书中详列美国邮政岁入收益情况。但那种遍设邮局邮筒、信件杂多的场景，给他留下了深刻的印象。回国之后，李圭继续进行介绍外国邮政制度的工作。1885年他翻译了香港邮政指南，并由道台薛福成转呈南北洋通商大臣，一度形成了创办邮政的热议局面。[10]（P32-37）
尽管推动新式邮政建设的呼声甚高，但清廷的回应却相当冷漠。马建忠分析其缘由，如果改用“外洋邮政局之法”，“不惟可以省经费，亦且可以便官商”。虽然邮政收入未必如英法之多，“然于国帑亦可少补矣”。但反对声音“哄然起矣，不曰殊乖政体，即日有礙成例，哗者一人，和者百人矣”。甚至有人指责此乃“亡国所为，今若立地创行。日后流弊滋甚，于是倡者一人，挠者千人矣”。故其愤言曰：“非不能也，是不为也。”[11]（P451）这揭露出新式邮政从知识引入到制度建立过程中的最大障碍，恰在清廷体制本身，亦即清廷如何认识“邮政”在这一“三千年未有之大变局”中的作用与地位的问题。
官民分立的邮递体制，是清廷在保证政情流通顺畅的前提下.由“不与民争利”的官民职权意识所决定的。二者的合而为一，则需要随着时势的推移、由观念先行者的推动而促进。这一使命最早由外籍税务司来完成。只是他们后来发现，随着“利权”意识与民族主义的观念日渐兴盛，自己亦被归人被斗争的“侵略者”的行列，新式邮政亦由此被冠以“外人之事”的性质。近代制度的转型历程，往往就充满了这般的吊诡色彩。
三、体制合一：大清邮政统一邮递体制的努力
第二次鸦片战争后，在清廷与各国签订的《天津条约》及《北京条约》中，均有清廷需为缔约国代递信件的条款。此举不仅使清廷逐渐接触现代国家义务观念，亦促使其开始在体制内增设新的功能、催生新的体制以应付困境。不过，新知新制与传统体制之间甚难前后接替、一蹴而就。总理衙门选择由海关兼办使馆文书传递，既保证由清廷职官体制对使馆文书传递的掌控，又避免主管邮驿的兵部对此事的抵拒。惟此一时妥协之举，成为触发海关试办新式邮政的契机，不仅推动清代邮政体制的转型。亦导致外籍税务司长期掌控邮政利权，影响可谓深远。
虽有报刊媒体鼓吹多年，又有游外官吏介绍新式邮政的利便，更有商埠书信馆及客邮的示范作用，但清廷对正式开办大清邮政一直缺乏规划。总税务司赫德就曾指出，总理衙门只有在形势迫使其不得不做出改变的时候，邮政事业的开办才会有动力和资源。[12]（P511）故至遭遇中日甲午战败，因签订《马关条约》需要大量赔款而又财政拮据的窘境时，总理衙门才想起新式邮政“裕国便民”的功用，从而“到处打听邮政制度，指望从邮政来增加税收”。[13]（P408）在几番周折下，【13】清廷最终于光绪二十二年二月初七（1896年3月20日）正式下谕，由海关负责开办新式邮政，同时开始了合并分立的邮递机构、统一整合邮政制度的努力。
尽管大清邮政具有举办邮务的合法性，亦在递送资源的控制上占据优势，但合并民间递信机构之事仍一波三折，反复较劲。外籍税务司企图毕其功于一役，使用强硬手段迫使民信局归并体系之内，提高邮资打击民信局的生存空间；而民信局则通过停运、求官乃至暗结客邮等手法，试图摆脱被大清邮政兼并的命运。双方几经周折，大清邮政凭借强大的海关背景实现了对民信局的打击与挤压，逐渐完成体制合一的任务，但在此过程中付出高昂的成本代价，反与其“裕国”初衷背道而驰，其中波折颇值探讨。
按清廷谕准的《议办邮政折附总税务司开办邮政章程》，大清邮政“请由海关现设邮政推广，并与各国联会，以便商民，而收利权”。可见其主要方法是沿用海关试办邮政之成果，建立起国家邮政的体系。其中的“以便商民”，是将原“不与其争利”的民信局收归国家邮政体系，以消泯过往任商业自由发展而给民间书信往来造成的制约。不过，原驿递公文是否交由新式邮政机构传递，其中却并无明确规定。【14】因此从该折反映出清廷对新式邮政的认识，基本还在商业行为的范畴当中。而赫德亦料及裁驿一事阻力较大，不如先行处理其他邮递机构的问题，更为有效和可行。
为了控制和兼并民信局，大清邮政一是要求民局赴邮局挂号，一是民局信包不准交轮船寄送，两项措施之中，以后者对民局生意影响较重。盖挂号之事，以当时大清邮政之影响，实难强迫民局按规挂号，亦缺乏足够的力量监管和惩罚。但民局信包不准交轮船寄送，则几乎断绝民局经济命脉，因是时民局基本借托轮船员役寄递信包，此禁施行，民局之经营成本即行剧增。故大清邮政施行未几，各地即有反对之事，其中以民局集中之区域为多，即与此条规定有关。
新政乍出，即引发舆论赞同之声，但此邮政带运章程的发布，明显改变了民间信局的寄递格局。因为既有信局“愿代邮政局收取信函，任交邮政局递寄，每函重不过二钱五分者收资二十文”，亦有信局乘机减价揽客，“几酿祸端”。【15】虽事后经官府平息，但却可见信局行业内部由于邮递新规则的改变，守规者与违例者产生了利益的群体分化，与大清邮政联邮的局所，其信资较非联邮者略贵一些，由此必定分流客户，彼此间的竞争及冲突，也就不足为奇了。另外，民信局与大清邮局的摩擦也逐渐浮现。例如在镇江，虽然大清邮政开办之后，“迩日各商民信函概投局递寄，络绎不绝，局中司事异常忙碌”，但同时却出现“镇地各民信局不知何故，相率罢市”[14]的局面，无疑为日后更大的冲突揭开了序幕。
虽然此时（1897年初）出现的尚是零星的冲突事件，但在邮政开办之后各口岸在具体执行中遇到的实际问题，才是矛盾逐渐积累爆发的源头。这些问题主要表现在以下方面：其一，秤量标准与秤量工具不统一。由于“所有章程均系粗定”，在量衡工具上未及考虑，造成民局与海关在秤量标准及工具上均有差别，不仅秤量结果易有出人，且缴纳费用亦有不同，双方意见不一，势必产生矛盾。其二，重罚携带私信。这一措施对信局而言，则迫其必须至邮局挂号，打包托寄；对个人而言，则需要购买邮票，一改以往由收信人付资的惯例，而且信资固定，不能如民信局可以议价寄递，因对“商民铺户人等”而言，意味着不能以惯常手段寄递书信，反需承担更多的费用。其三，安全保障不足。邮政开办初期，士子孙宝碹即评论曰：“邮政局立，扰民殊甚，寄书多遗，又不能与置辩。”孙宝碹对新法新政并不排斥，有此负面评论，或因要求信局登记领照被视为“扰民之举”，而各邮局人手不足，对信差培训不够，方出现“信件多遗”的状况。但其真正用意在于士人担忧整体政治未有改善，而仅在枝节进行修补更新，不仅无助于大局，对新政本身就是一个打击。[15]（P76）其四，人手不足。由于新式邮政归于各口岸海关管理，这即意味着各海关税务司要在本关现有人手中抽调人员，参与管理邮政工作，人手由此显得捉襟见肘。如福州邮政局，在开局后业务剧增，但“邮局内只一洋人写字填印，其余不过书办及跟丁二三人司收银信，而投信之人络绎不绝，殊有应接不暇之势云”。[16]其五，开办不一与利益冲突。虽总税务司署最后确定1897年1月1日各口岸海关正式举办邮政，但某些地区并未同步执行，《申报》分析，此乃因“各信局人均谓从此以后生意日少不数，开销势难支持，议将闭歇”。而直省官员担心信局停业，“失业者众，难免有滋事等情”。因此与信局商定，“准其照常收受信函，打一总包交邮局加盖印花，遵例完纳信资。寄往他埠仍由信局收纳分发，惟不准有夹带贵重货物及私交民船带赴等事。”让“各民局得沾利益”，[17]以避免新政旧制之间的剧烈冲突。
面对民信局的经营窘境，亦有清廷官员上折代申，列举新式邮政诸项扰民之举，以期朝廷裁撤邮政，避免民怨鼎沸。此类意见，以光绪二十三年两广总督谭钟麟所上的《奏为邮政局琐碎烦苛，众怨沸腾，无比饷糈，徒伤政体，吁恳天恩饬局裁撤，以恤商民》折[18]（P895-896）最为典型，他认为赫德所定章程，“皆外国之法也。自本年正月开办后，众情哗然。”而群情汹涌的焦点，【16】集中于新式邮政苛罚商民私自带信，在检查中胥吏又如狼似虎般地搜刮财物：“书信来往，或专人投递，或附信行汇寄，原听其便。今则一函漏报，罚银五十两，而小商之资本竭矣。倘信内带有物件，罚银五百两，则中人十家之产荡然矣。”谭钟麟严斥此为“国家二百五十余年，从未有此苛政也”。加上“罚款不归公而归私，故局中人役专以搜刮为利，客商所带箱笼必倾筐倒箧，逐件穷搜。孤客远行，无违禁之物，虽不受罚，而目击行李狼藉，不可收拾，弱者怒于色，强者必怒于言”。如此一来，极易触发民变，而基于税务司的外籍身份，又易触发国际交涉，影响朝政：“粤俗蛮悍，动辄因细故酿命案。税务司以一外洋人敛怨于众，万一事起仓卒，地方官无从保护，不但有碍关税，且恐牵动全局，此不可不深虑也。”这是该折的核心所在，也是新式邮政与民信局冲突的最大顾虑。为了将收寄的权利归并于大清邮政，而用高额罚款的办法阻吓企图私递的个人与局所，此间海关员役藉机中饱私囊，势必引起社会不满。这种反对浪潮一旦成势，不仅对新政造成沉重打击，甚至可能再起中外交涉，对于朝廷而言绝非良策，对地方稳定更非善事。这样的指控一旦坐实，对新式邮政而言无疑是扼颈之举。
大清邮政主管人员对中国舆情的陌生，使其在制订邮资章程时仅注意收支的平衡，而忽略了本土信局对此的反应。光绪二十五年十一月十九日（1899年12月21日）邮政总局订定《大清邮政民局章程》，其中第十七条即规定“若重十二两（即一磅也）应纳银六十四分（即六角四分也）”。[19]（P52）但光绪二十七年六月初六（1901年7月21日）海关税务司兼邮政总办阿理嗣（J.A.Van Aalst）致赫德申呈中，则以光绪二十三年的《邮政开办章程》所定邮资为例，力陈“每一英斤应纳资费一元二角八分”，并要求立即改革推行。【17】不难想象，民信局在获知此消息后必定作出强烈反应。光绪二十七年十月扬州信局停班，以此挟持大清邮政收回此令，【18】金陵各信局主则“即合词口恳两江督宪刘岘庄宫太保。旋谕候电商总税务司核夺，各信局即于十月二十五日停班，以为邮政局必当设法转圜”。【19】虽然邮政局曾一度置之不理，但随着南洋大臣刘坤一的介入，外务部与大清邮政不得不在邮资问题上对民间信局暂作退让。
另一方面，民信局亦转而向客邮寻求帮助，企图通过客邮的运输系统带运体系，逃避大清邮政的登记及缴费系统。光绪二十八年正月，“镇江民局刻议，如本国邮费不允从减，即归德国邮政收管”，[21]迫使外务部“拟于信局包封每磅收费三角，似于兴利便民两有裨益，相应札行总税务司速议申复，以便电复南洋大臣饬遵可也”。[10]（P139）可见大清邮政虽为国家事业，取缔民信局亦为统一国家体制之举，但清廷官员对其认识多有分歧，对于某些直省督抚而言，保持辖区的稳定远比朝廷新政重要。而主持新式邮政的赫德等人的“外人”身份，又使得此项新政的性质地位模糊尴尬，在这样的环境中强行使用高价政策打击民信局，显然并非明智的做法。
身份的尴尬，使得海关在举办大清邮政的过程中深受清廷大员的猜疑。两江总督刘坤一及湖广总督张之洞即认为赫德“意欲将中国利权一网打尽，用心亦良险矣。若不及早限制防范，中国实尽是洋官管事。华官只如地保，华民只充奴隶而已”。二人更建议“务急切饬赫德，海关只可在通商各口设邮政局，至内地各处，洋员现来往不便，且关地方官权利，民间信局生计，必须详审，即欲推广，亦须由地方官自行举办，以免觊觎”。[10]（p103—104）故赫德除辩解自己与侵犯中国利权的客邮截然不同，反复强调自己“办中国公事”的身份外，【20】更宣布于光绪二十八年“三月初一日起，各民局如其在口岸之官局挂号。即可代为寄递信包，无庸纳费”，【21】试图以此打消清廷疑虑，争取朝野的全力支持，以实现官民分立邮递体制的合一。
获取清廷的全力支持固然重要，但消除枢臣疆吏对外人身份的疑虑尚须时日，在竞争局势愈发紧迫的情况下，说服朝廷介入既无把握、亦无太大实质作用，故赫德亦只是表明态度，却未用力于游说一事。与其寄望于朝廷，不如全力争夺民间客源，因此大清邮政对邮资标准重新进行修改，以期争夺市场，培养民众使用大清邮政的习惯，从而达至打击民信局之目的。虽然大清邮政官局开始推行信局寄包免费，但与此同时也降低了所有信件、包裹的收费标准，以吸引更多民众利用邮局寄信，如此一来，虽然看似免费为信局带信是一大让步，实则邮局还用低价在暗地里争夺民信局的客源，谁胜谁负，尚难立时定论。
除降价外，邮政官局亦极力提高自己的服务质量，满足商民使用需要：第一，“凡有邮局处所，官商军民之公私信函、书籍刷印各物、货样小包、银两微数，无不能由邮政局或往国内各处，或往外洋各国，随意递寄”；第二，对邮政员役严格管理，如果寄信者怀疑邮局员役有“另外需索，以及邮件遗失或误投等弊”，可以亲谒或致函邮政司投诉；第三，教导民众使用新式邮政的发寄规则，包括详细注明寄递地址、在信封上粘贴邮票等，各邮局还提供邮政章程，方便客户购买参考。[22]尤其是大清邮政“常（reg— ularity）、速（spccd）、妥（security）”的服务方针，[23]（P281）逐步提高其服务质量，再配合低廉的寄递费用，有效地抢夺了民信局客源进而打压其生存空间。
大清邮政官局一面降价吸引客源，一面积极深入内地拓展局所和邮政线路。从媒体的报道来看，邮政局所的设置已不止通商口岸，而在各省均有安排。随着大清邮政官局在各地的设立，普通民众对邮局的认知亦从陌生渐至熟悉：“客有来自湖南者，言及湘中邮政局共设九处，商民咸称利便，投信者实繁有徒。”洲某些边远地区如张家口，“向无邮局，商民信函皆由标局及票号递寄，赀费既重而每多迟滞，舛误遗失尤所不免。”而自设立邮局以来，“转运妥速，无不称便。”[25]虽然邮局尚未能全获信任，但媒体的支持态度却相当分明，为大清邮政的迅速发展奠定了舆论基础，促使其快捷便利渐为众人所识。
与此同时，信局的生计亦益发陷入困境。在新式邮政的大力拓展下，民信局纵有免费寄递之便与客邮暗助之力，仍难阻挡衰落之势。《申报》即察觉，减价之后的新式邮政大力压缩民信局的生存空间，其不得不广拓生路。维持生计，通过“代售彩票，得获厚利藉补信业之亏。迩则有设肆专售彩票，而信业遂一蹶而不能复振矣”。[26]甚至有信局因无法支撑而不得不中止营业。[27]（P2084）至光绪二十九年后期，即如民信局生意较为兴旺的江南地区，也因“近年邮政日渐扩充，又复减收寄费，寄信者咸投邮局，而各民局收信愈少，几至门可张罗，资本稍裕者尚能勉强支持，其全赖信资赡家者则咸苦徒耗开支，生计日趋艰窘。正和、全秦洽两局日来相继倒闭，闻两局各有亏累，其数均属不赀云”。[28]在此消彼长的实力变化下，民信局的生存变得更加困难，而大清邮政欲一举兼并民局，则此时正是良机。
随着新式邮政已在全国各主要地区设立收寄局所，而普罗大众亦乐于使用寄资低廉的邮局，信局生意急速减少，即使附从于客邮亦难与新式邮政抗衡，加之“税司以兼办邮政，有查核轮船之把握，故可令由轮船运件之信局，必到官局挂号，否则不准轮船代其私运，违者查出科罚”，故邮政总办帛黎决定“趁此满费既轻之时，莫若收回信局免费之举，订章令交满费，以符旧议而善将来”。光绪三十年二月十六日（1904年4月1日），大清邮政“又颁新章饬知信局，凡属口岸，仍照旧章办理，其余各埠改照平民信收价”。[10]（P124）除通过寄信涨价平衡邮政收入外，亦藉此机会进一步打击各生存艰难的民局。
大清邮政势力扩张，朝野间对新式邮政的作用与效果亦迅速改观，不少直省督抚明令保护邮政，【22】为海关的进一步行动创造了良好的环境。光绪三十年五月十八日（1904年7月1日）外务部致札赫德，兹准总税务司所请及拟订的章程补条：“凡华轮均有代运邮袋之责承，其行驶内港者，一领准人内港之关牌，即应代运邮政信袋分交路经各局，每值行驶往来遇有邮局处所，即须赴局声报.以便随时交接邮袋，不致有误。除带运包裹分量较大者如何发给水脚。由各该邮政局按公平运费核给外，所有寻常邮袋订明不给运费，其代运邮件各华船，不得私带信函，并不得转带他局邮件。至专责寄带之邮件，亦须格外加慎，如有损失遗落违章等事，仍惟该船是问。或罚办，或将人港关牌撤销，随时酌情定办，以昭郑重。”[10]（P126-127）拟订此章之意义，在于利用海关的权利，巩固大清邮政的带运优势，同时彻底从制度上堵塞民信局利用华轮带信的可能。面对这样的改变，民信局要么继续借助客邮带信，要么私通华轮船员偷寄，但无论是哪种方法，都比原来的成本高出不少，对民信局而言无疑是雪上加霜。
在多种措施的施行下，大清邮政虽暂时与民局形成“凡用轮船火车运送者，如往来通商口岸，仍系照旧免资，如非通商口岸，则按去岁七月所定寄费新章交纳半费”，及派遣人员在轮船码头、火车站接收民局在车船开行时就便交寄信包的做法，但最终目的还是要达至“将来若能不分口岸与否，不论何项信局，统归邮政满费之例”的局面。在这一政策的推动下，海关对不遵守邮件带运条例的轮船处以相当严厉的处罚，其后果直接影响小轮的商誉与生存：“二十四日自镇驶扬，竟以稽迟落后，搭客久待不耐，群请退票。恐于生意大有阻礙也。”[29]在这样的状况下，一般华轮只能接受海关的章程为大清邮政带运信件，在“不准私带”的约束下，民信局原本的优势逐渐消失殆尽，而海关则趁此机会修改替信局带运信包的费用，继续增加他们的经营成本，以迫使其最后自动结业，而统一邮政业务于大清邮政辖下。
四、结语
辛亥革命爆发前，大清邮政已从组织形态与制度建置上完成了转型，但在功能整合与人事安排上，依旧留有未完事宜。【23】虽然民信局在大清邮政强有力的竞争下节节败退，但随着光绪三十三年（1907年）邮传部的设立。新式邮政的建设重心逐渐转移到收回邮政自办和裁驿置邮等问题上，【24】部分地区的民信局仍获得了一定的生存空间继续经营，从某种程度来说也体现了制度转型中的传统阻力与习惯保留。而最终取缔民信局的任务，则由20世纪30年代的民国政府来完成。
重新审视晚清传统邮驿到新式邮政的转型过程，即可发现其在官、民的层面均出现了意义深刻的变化。从职官体制来看，原本在京师部院为军报政情服务、在省府州县归于日常政务的邮递，在中外交涉的现实约束及欧美传人的国家利权观念、以至官制改革的时代背景中，出现独立建置专管邮递事务的机构、并实现了职能专业化与管理规范化的要求。尽管整体官制改革的成效甚微，但新式邮政的推进却颇具成果，通过借鉴中国传统的递信惯例，不仅成功地吸引大量客源转用新式邮政，亦推动了将分立的邮递机构统一管理的进程，在中国近代社会转型之中有着重要的示范意义。
随着官民统一的新式邮政体系的建立，对于民众而言，从思想观念到寄递行为均发生了明显的变化。一是逐渐熟悉和适应了新式邮政制度的收寄方式；二是逐步理解和接受了民族国家的“利权”观念，并伴随着近代中国国民意识的觉醒与民族国家的形成，进一步形成对内要求收回邮政自办、对外要求裁撤客邮、加入万国邮政联盟的诉求；三是形成新的社会风气，包括集邮活动的兴起、匿名指控方式的出现以及革命党人利用邮政网络寄递革命书刊、传播革命观念等等。这些转变伴随着新式邮政制度的进一步巩固，深化到每一个普通人的生活之中，并对他们的行为方式和思维方法产生了潜移默化的影响，也在无形之中影响了后来中国的命运走向。
注释：
【1】近代邮递权利属于国家主权的观念渐人民心，现代邮政为国家重要利源的知识，与日渐窘迫的清朝财政形成强烈对比。
【2】相关研究，可详参金家风：《中国交通之发展及其趋向），《民国丛书》第4编第37册，上海书店出版社1992年版；楼祖诒：《中国邮驿发达史），《民国丛书）第3编第35册，上海书店出版社1991年版；邮电史编辑室编：《中国近代邮电史》，人民邮电出版社1984年版；刘广生主编：《中国古代邮驿史》，人民邮电出版社l986年版；晏星：（中华邮政发展史》，台湾商务印书馆l994年版；张翊：《中华邮政史》，东大图书公司1996年版。
【3】这一演变过程的简要研究，参见楼祖诒：《中国邮驿发达史》，《民国丛书》第3编第35册，第6—7页。
【4】对于“置邮传命”之各家解说，可详参仇润喜、刘广生主编：《中国邮驿史料》，北京航空航天大学出版社1999年版，第6—8页。
【5】宋人吴昌裔即认为：“邮传，军中之耳目也。……差除之所以壅滞，应报之所以稽迟，科降之所以愆期，功赏之所以沮难，上下痞隔，而日月淹延，皆气脉之不通然。”见吴昌裔：《论救蜀四事疏》，（明）黄淮、杨士奇编：《历代名臣奏议》第2册，卷100，“经国”，上海古籍出版社1989年版，第l365页。明代胡缵宗称：“今之驿传，古之置邮也。其在水陆，犹血脉然，宣上达下，不可一日缓者。”胡缵宗：《愿学编》（下），转引于仇润喜、刘广生主编：《中国邮驿史料》，北京航空航天大学出版社l999年版，第275页。
【6】清朝历代皇帝对驿站之管理极为重视，盖因经驿道传递之文书常为加急要件，为朝政处理之重点，故无论是《大清律》中对骚扰驿站之行为予以重罚，抑或圣谕对官员不当用驿的三令五申，均可看出在政情流通上，腹地所设的驿传网络乃是朝廷控制的主要手段，亦因如此，自康熙朝以降，无不对驿弊加以限制及管理，其目的依然是保证朝廷能以最快的速度获知各地的紧情要事。
【7】今翻查史籍及诸研著，所知顺治二年“驿马官养”之变均引自顺治八年七月二十五日的《户部和硕端重亲王波洛等题真定府属各驿马缺差繁困累难支事本》，但未见上谕或实录关于此事的详实记载。
【8】按查清代皇朝政典。在“邮政”体制设置一项，既有传书递信之“邮”，亦有运输供食之“驿”，其二者功能难言泾渭分明。再者，清代置邮分驿、站、塘、台、所、铺，各省腹地所设为驿，军报所设为站，甘肃安西州、新疆哈密厅、镇西厅设有军塘。西北两路设为台，直省旧设运送官物之机构称递运所，各省腹地厅州县所设为铺司。除铺司功能单一，仅为传递府厅州县之公文往来外，其余五项机构，在递送文书、物资运输和接待官员上均有涉及而各具侧重。
【9】有关信客的记载，可详参《中国地方志集成·浙江府县志辑16·民国鄞县通志》，上海书店出版社l993年版，第843—844页。
【10】即使在大清邮政建立并蓬勃发展、合并大部分的民信机构后，仍有不少民信局继续为民众提供递信服务。而部分信客，在新中国成立后仍继续他们的寄递职责。
【11】具体案例详参吴昱：《从“置邮传命”到“裕国便民”一一晚清邮驿与邮政制度转型研究》，中山大学博士论文，2009年。
【12】如《香港信局获利》，《申报》]872年7月11日；《英国一年赋税所人数目》，《申报》1872年7月13日。
【13】大清邮政的正式开办，其间历经周折。既有谣传上海工部局邮局欲以“自由城市”的身份加入万国邮盟，又有清廷内部的反复争论以及海关税务司与万国邮盟官员的往来交涉，头绪甚多，拟另文详论。
【14】驿递公文牵涉甚重，其中不仅关及朝廷每年巨额的驿费支出，更牵涉皇权对官员操行的监察与管理，是故新式邮政建立后的“裁驿”主张，虽屡经商议却难有定论。但朝廷在维持驿传体系的同时，并不反对官员使用新式邮政系统，至少反映出朝野间对该体制的某种认可态度。
【15】《信局肇事余闻》，《申报》1897年2月12日；《解案待讯》，《申报》1897年2月13日。
【16】谭折还列举了新式邮政的其他问题，如信资递加，负担甚重；秤量不一，钱银差价；邮政收入微薄，无须为此得罪商民等等。
【17】阿理嗣认为，“每信包一斤约有六十余件，各民局与民间所索信力即系每件一角上下，共计每斤约收六元有余，若付官局寄费一元二角八分，仍获五元有奇，民局焉得谓邮政有碍其生理乎?”（《海关税务司兼邮政总办阿理嗣致赫德申呈》，《中国海关与邮政》，第98页）查大清邮政的邮资表即可发现，1897年所定信函邮资，重0.25盎司以内收2分银元，重至0.5盎司收4分银元，续重每0.5盎司收4分银元，而1899年则全一为每重0.25盎司收2分银元。（详参《中国邮票史》第2卷，附录三“邮政资费表”，商务印书馆2004年版，第423页）由此可见，若从顾客角度来看，交邮局寄递信件无疑比交民信局更为低廉。若按规章计算，民信局交纳一元二角八分的岸资后，的确可有盈余，但如若收信不足、又要维持原有的经营规模、并向邮局缴纳必须的岸资，恐怕就颇为吃力了，所以这也是为何民信局千方百计要求大清邮政减低邮资的重要原因。
【18】“扬州访事人云，信局见邮政官局加收小包费，每磅须缴洋银六角有奇。因于上月杪一律停班，以图挟制。”《申报》1901年12月21日。
【19】刘坤一曾电告外务部，“自汉迄沪，民局均纷纷呈诉，沿江上下均已停班，情甚迫切，必须将民局包封加费量予核减，方可息事宁人。”
【20】“（邮政）原应中国自行办理，两督宪电语，将此义发明，甚属不诬，深可佩服。然此三事委派外人，实迫于非常之情形，且系奉旨允准之件，何得有抗违之举?虽委外人，仍系中国之公事，非外国之私事，亦系中国所明派，非外国所私派，毫无用心甚险之处。”《赫德致外务部申呈》，《中国海关与邮政》，第l06页。
【21】光绪二十八年二月初三（1902年3月12日）。《赫德致外务部申呈第185号》，《中国海关与邮政》，第140页。赫德并于3月17日（二月初八）颁布通令第1012号（邮字第54号），正式宣告邮资的新变化。《中国邮票史》（第2卷），第29页。
【22】如河南巡抚陈夔龙，在1904年告示中明确表示“欲整顿农丁商务，先以开通邮政为要义，欲开通邮政，尤以保护推行为要义……西人查验各国邮政，何国每人发信最多，即知何国文明之速。”（《中国海关与邮政》，第120页）而山东巡抚周馥亦是“因恐邮政利权为外人所夺，特饬附近铁路一带悉设大清邮政局，所有民间往来函件皆由该局投递，不准投递别国邮政局，以符公例”。《湖南官报》甲辰五月初八日，西历六月廿一日，第六百八十八号，第19页，《清末官报汇编》第36册，总第17788页。
【23】在人事上，虽然由留洋归来的邮政员工及本地培养的邮政员役开始承担起中华邮政的主要业务，但在关键的邮政总管等位置上，仍由洋人把持固守。因此在民国时期，华洋邮员的冲突持续，人事斗争不断，而华人邮员成立了员工协会，以保利权而抗洋员，继续为恢复中国人自己的邮政事业而努力。
【24】收回邮政自办与裁驿置邮是邮传部成立后新式邮政最为重要的两项任务，拟另详文再议。
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