民国时期广东农田水利法律制度概述及其评价

　　【提　要】民国时期，特别是在抗战期间，广东省政府为了促进全省农田水利事业建设，增加粮食产量，颁布了10余部农田水利法律制度，逐步建立了比较完善的农田水利法律制度体系，对促进当时全省的农田水利建设发挥了一定的积极作用，当然也存在制定晚、缺乏综合利用和治理的理念等不足。

　　【关键词】民国时期；广东；农田水利法制

　　民国时期，特别是在抗战期间，为了增加山区粮食产量，广东地方政府较为重视农田水利建设，不仅设置了农田水利专职管理机构，而且出台了一系列的农田水利法律制度，主要包括农田水利建设制度、管理制度和贷款制度，逐步建立了比较完善的农田水利法律制度体系。同时，广东省政府还通过各种措施大力推进这些法律制度的实施，取得了一定的积极效果。但由于受当时的各种因素的影响和制约，这些法律制度也存在着一些不足。关于民国时期广东农田水利法律制度，过去学术界关注不够，没有系统的论述。为此，我们利用在广东地区图书馆、档案馆检索到的一些资料，对其进行述评。不妥之处，敬请方家指正。

一、民国时期广东农田水利法律制度概述

　　（一）农田水利专门管理机构

　　民国以前，广东没有设置水利专职行政机构，水利业务历代均由省、府、州、郡、县各级地方行政长官兼管。[1]民国时期，广东的水利管理机构有了较大的发展。首先，中央政府从民国3年（1914年）开始在广东设立了水利专门机关；其次，广东省政府建设厅兼管全省水利事业；再次，各县的水利事务主要由县政府负责，县长统管、建设科（局）具体操办。抗日战争的爆发后，三角洲平原地区相继为日军侵占，广东粮食不足的问题更加严重，再加之广东山区农田每年患水患旱的情况严重，广东省政府愈发意识到农田水利对增加粮食生产的重要性，遂于民国29年（1940年）7月在建设厅农林局设置水利课，负责全省农田水利业务。同时组建第一、二水利工程设计测量队，协助地方办理灌溉工程。为了进一步促进全省农田水利事业的发展，民国31年（1942年）9月，省政府颁布了《广东省建设厅农田水利处组织规程》，[2]在建设厅内设置农田水利处，将原农林局水利课并入，由建设厅长郑丰兼任处长，并设有设计课、工务课和会计课三课，负责全省农田水利工程的规划、设计、施工、养护及经费的筹集。只可惜到了1943年，省政府因执行行政院关于紧缩财政，精简机构的指令，在同年11月将农田水利处裁缩为建设厅第五科（水利科）。从1940到1943年间，农林局水利课和农田水利处拟定或修正了一系列水利法令，主要有：《广东省各县地方水利协会组织通则》、《广东省督导防旱实施办法》、《广东省县（局）修辟灌溉塘井规则》和《广东省各县设置水利示范区办法》等，[3]对推动当时广东的水利法制建设产生了积极的作用。

　　（二）农田水利建设制度

　　民国时期，广东的农田水利建设主要采取官督民办的方式进行，政府主要负责对农田水利建设进行督导，并提供一些辅助，包括技术指导、协助工程的测量设计和监理等。以官督民办为指导原则，广东省政府颁布了一系列农田水利建设制度。主要如下：民国26年（1937年）9月10日颁布《广东省各县水利工程实施征工补充办法》，[4]对各县征工兴办水利工程作出具体规定。广东省政府第九届委员会第153次会议决议通过施行《广东省各县设置水利示范区办法》，[5]在广东各县设置农田水利示范区，作为普通兴办水利的先导，给各地农民举办农田水利工程提供模板。民国30年（1941年）颁布《广东省农田水利建设分区办法》，[6]根据全省抗日战争的形势，将全省划分为沦陷区、前线区和后方区并分别按照不同的方案开展农田水利建设。另一方面，把农田水利与防旱工程建设结合起来，制定并大力推行了《广东省县（局）修辟灌溉塘井规则》、《广东省各县（市局）山塘土坝建筑须知》和《广东省一保一塘运动义务劳动暨乡镇保造产工作配合实施办法》，取得了良好的效果。为了进一步规范官督民办的农田水利建设体制，民国34年（1945年）8月21日颁布施行《广东省农田水利事业辅导规程》，[7]进一步完善了官督民办的农田水利建设体制，对水利主管机关督导、辅助全省农田水利事业建设和兴办人举办农田水利工程的有关事项作出了具体规定，这也是民国时期广东最主要的水利法规之一。此外，根据中央农田水利工作竞赛实施办法，于民国35年（1946年）9月7日颁布施行《广东省农田水利工作竞赛实施办法》，[8]通过工作竞赛的方式推进全省农田水利事业建设。民国期间，广东形成了比较完善的官督民办农田水利建设法律制度，其主要制度具体如下：

　　1、主管机关对农田水利事业建设的督导制度

　　（1）对全省农田水利事业的统筹督办制度

　　根据《广东省农田水利建设分区办法》的规定，广东省政府按照当时战地情形，将全省划分为沦陷区、前线区和后方区开展农田水利建设，其中后方区为中心建设区，以河系为别，分为十个分区，共包括四十四个县，在该区集中全力推进农田水利建设；前线区为推进建设区，视军事形势及实事上之需要，推进其建设；沦陷区（包括海南岛）则暂时只从事其战后如何建设之计划，以备抗战胜利后之建设。此外，省政府还拟定了主要建设区农田水利建设的详细计划。这都对当时统筹建设全省农田水利事业起到较好的指导作用。

　　根据《广东省农田水利事业辅导规程》的规定，农田水利事业的主管机关在省为省政府，在县（市）为县（市）政府。兴办人可分为政府机关、地方团体、受益人组织的团体和以营利为目的私人组织公司或团体共四类。同时，也可由以上四类兴办人中的任何两类或两类以上共同组织联合机构合作兴办。省主管机关按时对全省应兴办的农田水利工程进行查勘，县市主管机关每年要督促辖区内的区、乡、镇长在雨季后详查辖境内农田水利的情形，针对各项急需办理的水利工程，拟具办理意见书，于九月底报县（市）机关审核。该规程将需要办理的事项分为以下两大类，一类是修复、改造或扩充原有的农田水利工程；另一类是举办新的农田水利工程。对前者，如果兴办人是政府机关的，则由有关主管机关办理；如果兴办人是其他种类的，由县（市）主管机关督促办理；如果兴办人是政府机关和其他种类合办，则协作办理。对于后者，由政府主管机关办理或督促受益人兴办，也可通过招标由私人公司承办，具体按照规定的农田水利事业兴办程序进行。范围涉及二县（市）以上的农田水利工程，由省主管机关随时派技术人员视察督导；县属的农田水利工程，由县（市）主管机关随时派技术人员视察督导，并指派区、乡、镇、保长协助办理。从这些规定可以看出，当时按照全省统筹、分级分部门负责的原则构建了比较完善的农田水利建设督办制度，对推动全省建设水利建设有积极的意义。

　　（2）开展全省农田水利工作竞赛的制度

　　根据《广东省农田水利工作竞赛实施办法》的规定，农田水利工作竞赛从民国35年（1946年）开始举行，从每年6月开始到次年5月结束，全省各县（市局）除因特殊情况经省政府批准暂缓举办外，都必须参加。竞赛的内容主要有凿井、开塘、筑坝、开渠、筑堤、建闸、围坦、排水及其他有关水利工程，并以农民或民间团体自办为主。每年竞赛结束后，由省政府分区派员到各县（市局）视察考核，并评定优劣等级予以奖惩。这对推动全省农田水利建设起到一定的督促作用。

　　2、主管机关对兴办农田水利事业的辅助制度

　　（1）在全省各县设置农田水利示范区的制度

　　依据《广东省各县设置水利示范区办法》的规定，广东省政府要求各县调查辖区内农田患旱、患潦的情形及田亩面积，并在区域较大、地点适宜之处设置若干个水利示范区，每区灌溉田亩数要在二百亩以上，以便农民效仿学习。示范区的建设由县政府组织当地人民成立水利协会或水利合作社负责。示范区一般由县政府派技术人员负责测量、设计；如果工程规模浩大，则需要请建设厅派水利专门人员代为设计，以保证工程的质量和效果。农田水利示范区建成后，每年年终，县政府必须将该示范区灌溉田亩增益的情形上报，并将其成绩分发各区、乡以示提倡。

　　（2）对兴办农田水利工程的协助制度

　　按照《广东省农田水利事业辅导规程》的规定，主管机关对于农田水利事业必须提供以下辅助：1、提供技术指导；2、协助工程的测量、设计和监理；3、提供购运材料、机件的便利；4、协助申请贷款；5、其他有必要的辅助。

　　3、把农田水利与防旱工程建设结合起来

　　民国期间，广东的水旱灾害频发，情况严重，给全省农业生产和人民生命财产安全构成很大的威胁。当时，广东省政府比较注重发挥山塘等小型农田水利工程的防旱作用，颁布了一系列法令，在全省推行山塘等小型灌溉工程的建设，把农田水利与防旱工程建设结合起来，把农田灌溉与防旱结合起来，体现了兴利与除害相结合的防旱思想，取得一定的成效。广东省政府第九届委员会第229次会议决议通过《广东省县（局）修辟灌溉塘井规则》，[9]第1条规定：“广东省政府为督饬各县（局）修辟塘井，以利灌溉，而防旱灾，并增加粮食生产起见，特订定本规则。”此规定说明了该法的立法宗旨，即通过在全省范围推行塘井等小灌溉工程建设以达到防旱并增加粮食产量的目的。该规则总共25条，对塘井的修筑勘验、养护管理和费用承担作了具体的规定，并把修辟塘井作为各县（局）长和乡镇保长的施政考核要项之一。另外，广东省政府于民国31年（1942年）颁布了《广东省各县（市局）山塘土坝建筑须知》，[10]该须知共7章46条，对山塘土坝工程的测量设计、施工验收、养护管理和经费筹集作了详尽的规定，成为当时各县兴建山塘土坝工程的技术蓝本，对保证工程的安全和质量起到较好的作用。

　　民国32年(1943年)春，广东发生大范围、长时间干旱。随后，广东省政府在全省开展“一保一塘运动”，并颁布施行《广东省一保一塘运动义务劳动暨乡镇保造产工作配合实施办法》，规定“广东省各县市局政府办理地方建设义务劳动暨乡镇保造产工作均应以一保一塘运动为中心，以义务劳动为推行一保一塘运动之手段，以一保一塘运动为乡镇造产之目标”，“凡18-45岁之男子，每年均须为兴修塘坝工作，应征义务劳动20天”，“塘坝的建筑方法应依照府颁山塘土坝建筑须知之规定”。另外，《广东省三十五年度行政会议建设厅提请注意事项》中关于水利部分第二点对办理一保一塘运动提出了以下要求：“1、依照本省已颁《广东省一保一塘运动义务劳动暨乡镇保造产工作配合实施办法》，加紧推动。2、水塘为小型水利工程，灌溉田亩虽小，而救旱作用极大。已着手办理之市县局，自应继续推进，依限完成。未办之各市县局，更应加紧切实推动办理。”[11]可见，当时省政府以推进山塘等小灌溉工程建设达到防旱的目的是很明确的。由于各级政府的大力推动，当时一保一塘运动取得一定的成效，对全省的防旱和农田灌溉起到良好的作用。

　　4、兴办人举办农田水利工程的程序及权利

　　根据《广东省农田水利事业辅导规程》的规定，兴办人举办农田水利工程必须按照以下程序进行：

　　（1）申请水权登记。兴办人在举办农田水利事业之前必须依《水利法》及《水权登记规则》的有关规定向水利主管机关申请水权登记。

　　（2）测量设计。从水权登记之日起三个月内，兴办人开始工程的测量设计，并在主管机关核定限期内完成。

　　（3）申请建筑立案。在测量设计完成后，兴办人应向主管机关申请建筑立案，并提交有关土地测量图、工程设计图、工程计划说明书（包括预算）和工程施工说明书。兴办人是以营利为目的的，还要提交营业收支概算。

　　（4）工程施工。建筑立案获准后，兴办人必须在核准之日起三个月内动工建设，并在申请书规定的日期内完成工程建设。工程施工过程必须接受主管机关的监督指导，如果施工计划有变，必须报主管机关批准。如果实施工程超出原案核准范围；或者实施工程与核定计划不符，有可能产生危险；或者工程方法不良，导致妨害公共利益，经警告仍不改善的；或者工程材料品质不良，影响建筑物之耐久性，危及公共安全的；主管机关可以责令其更改或拆除，必要时可以撤销其建筑立案或加以限制。

　　（5）工程验收。在农田水利工程完成施工后，兴办人必须声请主管机关进行工程验收或查验，提交声请书、各种实施工程图表、施工报告书、建筑费决算书和其他有关工程验收必需的图表。如果工程与原计划不符，主管机关可以责令其修改后再重新验收。

　　根据规定，农田水利工程完成后，如果它的灌溉、受益范围内存在公有的荒地、坦地，兴办人有优先承垦的权利；但此优先权必须在工程验收后一年内申请，否则将丧失。另外兴办人可以转让农田水利事业，但必须报经主管机关批准；转让后，接办人取得兴办人的资格，享有原来兴办人的权利，并承担相应的义务。这些规定赋予了兴办人相应的权利，对激励民众举办农田水利工程有一定的作用。

　　（三）农田水利管理制度

　　为了规范农田水利事业的管理养护和征费标准，广东省政府于民国34年（1945年）12月20日颁布了《广东省农田水利事业辅导规程》的配套规章《广东省农田水利事业管理养护及征费规则》，[12]对全省农田水利工程的管理养护和水费征收制度作了具体的规定，主要如下：

　　1、管理养护制度

　　（1）设置专门管理机构。规定农田水利工程的兴办人要设置管理养护机构或专职人员负责工程的管理养护及征费，管理机构派人专门负责工程水量的分配、积水的排泄、闸门的启闭和有关机械的使用。另外，规定受益田亩在一千市亩以上的农田水利工程需要设置水文及气候观测的仪器设备，办理水文气候记录。

　　（2）水量及分水制度。该规则第9条规定：“水量因亢旱或其他故障，致不能供给全部受益田亩需要时，应以平均分配为原则，但为避免或减少全部田亩之损害或其他必要情形，得依左列顺序为水量供给之先后，一、未改良前水量充足之田亩；二、原系接近水源之田亩；三、得水即可于最短期内收获之田亩；四、用水少而主要粮食生产量大之田亩。”第10条规定：“受益人因水量不足，致受重大损失时，其应缴之工程费，得请求酌量展缓。”由此可见，当时广东根据国家水权法律制度，结合地方实际，对农田水利中的水权制度作出的一些补充性的特别规定，体现了公平的原则和兼顾效率与效益的理念，既保护了水资源的既得利益者，又能打破区域内原来的用水格局，有利于防止水权纠纷，实现通融兴利。这对于发动广大田户共同兴办农田水利工程是一个很好的激励制度，体现了水权制度在有效利用水资源、预防水事纠纷中的关键作用；从另一个侧面也展现了当时广东在农田水利法制方面有较先进的立法理念和较高的立法技术。

　　（3）岁修制度。规定农田水利工程必须每年岁修一次，每三年大修一次，岁修一般在冬季的农闲期间进行，并在完成修理后报请主管机关查验或验收。如果工程发生险情，必须立刻抢修，并报请主管机关派员督修。

　　2、水费征收制度

　　依据《广东省农田水利事业管理养护及征费规则》的规定，“农田水利之工程管理养护各费得向受益人征收之”；“工程费之征收数额以依受益区域内每亩生产增益数额比例分配为原则”；“管理费、养护费之征收数额以依受益田亩之面积平均分配为原则”。另外，在工程费足额征收后，为办理地方公益事业，地方自治机关在报主管机关核准后，可以向受益田亩征收公益费；公益费的征收标准和管理养护费一样。各种费用要按照当地实际市价折算成稻谷或农作物后，以实物的形式上交。逾期交纳费用的，必须加缴利息，或收益权将被停止。可见当时的水费主要是由水利工程建设费和管理养护费两部分组成，并且分别依不同的标准征收。其中水利工程费不仅与受益田亩的面积有关，而且与受益田亩因所兴办的水利工程带来的生产增效挂钩。也就是说两块相同面积的受益田亩，由于水利工程带来的增效不同，其田户所交的工程费也是不同的。这种水费征收制度体现了在共同兴办农田水利工程中“谁受益，谁负担；谁受益多，谁负担多”的理念，是一个很好的平衡机制，对发动广大田户共同兴办农田水利工程是一个有效的激励制度，有利于区域内的田户通融兴利。

　　（四）农田水利贷款制度

　　农田水利建设能否顺利开展，经费是一个很关键的制约因素。民国时期，广东的农田水利工程建设经费主要由受益田户承担，一般是由他们组织水利协会或灌溉生产合作社向银行申请贷款筹集。贷款的银行主要是中国农民银行和广东省银行。根据广东省政府与中国农民银行等金融机构关于农田水利贷款合同的规定，广东省政府曾经设立广东省农田水利贷款委员会，负责审核、统筹全省兴办农田水利贷款。[13]另一方面，为了在全省农村普及小型农田灌溉工程，广东省银行从民国27年（1938年）开始举办小型农田水利贷款。民国29年（1940年）7月17日，广东省政府颁布施行了《广东省小型灌溉工程贷款暂行办法大纲》，[14]随后广东省银行制定了《广东省银行小灌溉工程贷款还款细则》，[15]初步建立了小型农田灌溉工程贷款制度，主要如下：

　　1、贷款人的资格

　　有资格向广东省银行申请贷款举办小型灌溉工程的贷款人包括县政府兴办的灌溉示范区、依法成立的水利协会或合作社、拥有资产国币贰万元以上的垦殖公司或农场和拥有五百亩以上田地的地主。

　　2、贷款的用途范围

　　贷款必须用于小型灌溉工程的建设，包括开渠引水、筑坝引水、挖塘储水、凿井吸水、筑库蓄水、风车小车抽水、虹吸管吸水及其他有关农田水利灌溉工程。如果发现贷款用途不实，应由该管县政府勒令借款人提前归还本息，并按其情节轻重予以惩处。

　　3、贷款的金额、担保、利率及期限

　　广东省政府指定广东省银行每年拨出国币二百万元举办小灌溉工程贷款，对每一小灌溉工程建筑费，贷款人最高只能申请贷款80%，而且最高金额不得超过国币二万元；余额由兴办人自筹。自筹不成，经广东省银行批准，贷款金额可以酌量增加。贷款以受益田亩、农作物或机器设备作为抵押品，并由该管县政府及财务委员会为承还保证人，负责债务清还的强制执行。贷款利率月息八厘。贷款期限是4年，最长不超过5年。

　　4、贷款与还款手续

　　贷款人首先要将灌溉工程的计划送交省政府指定的机关，一般是建设厅农林局进行技术审核和贷款申请核准；审核通过后，再向广东省银行提交有关资料、抵押品及担保方式申请贷款，经银行查实后，核定贷款额放贷。借款人要每年平均摊还借款本金，并按照利随本减原则按年清缴利息；贷款期满，本息全部清还后，借款人可以领回抵押品并注销借据。

　　5、贷款灌溉工程的举办

　　依《广东省小型灌溉工程贷款暂行办法大纲》的规定，通过贷款举办的灌溉工程由省政府指定建设厅农林局负责办理；即使借款人自行委托已登记的水利技士办理，该工程计划仍须经该局审核，并受其监督指导。对此，广东省政府于民国31年（1942年）1月12日颁布《广东省政府建设厅农林局地方小灌溉工程工务所组织及办事通则》，[16]对建设厅农林局协助地方办理贷款，举办小灌溉工程作了具体规定。该通则规定，地方小灌溉工程工务所直属于农林局，由该局会同贷款银行、借款团体及县水利委员会（未成立县水利委员会之县为县政府）各派一人组成；其中农林局派员负责工程施工，县水利委员会或县政府派员负责工程监督，借款团体派员负责经费管理，贷款银行派员负责款项稽核。直到该农田水利工程完工验收后，该工务所才撤销。这对支持地方利用贷款兴办小型灌溉工程起到很好的作用，同时对贷款的使用也是一个很好的监督机制。

二、民国时期广东农田水利法律制度评价

　　（一）民国时期广东农田水利法律制度的实施成效

　　民国时期，广东出台了20多部水利法律制度，其中农田水利法律制度就有10余部；再加之政府的大力推动，这些法律制度在实施中取得一定的成效。

　　1、建立了比较完善的农田水利法律制度体系，在一定程度上推动了农田水利建设

　　建立了一套比较完善的农田水利法律制度体系，促进了农田水利建设是民国期间广东水利法制建设的主要成绩。广东从1940年到1943年间设有专门的农田水利管理机关，统筹建设全省农田水利事业。期间相继颁布了《广东省各县设置水利示范区办法》、《广东省县（局）修辟灌溉塘井规则》、《广东省各县（市局）山塘土坝建筑须知》和《广东省一保一塘运动义务劳动暨乡镇保造产工作配合实施办法》，把农田水利建设和防旱工程建设结合起来，从1943年开始，在全省大力推行“一保一塘运动”。随后在1945年出台了《广东省农田水利事业辅导规程》和《广东省农田水利事业管理养护及征费规则》两部综合性的农田水利法规，对全省的农田水利事业进行统筹督办，进一步推进和规范农田水利的建设和管理。1946年施行《广东省农田水利工作竞赛实施办法》，开始在全省开展农田水利建设竞赛。从1943到1947年间，随着各项农田水利法律制度的逐步完备，再加之各级政府的大力推动，全省掀起了农田水利建设的小高潮，取得了一定的成效，一大批水利工程相继建成。据统计，1949年全省有小型水库和山塘共1.04万处，总库容1.29亿立方米。[17]对农业灌溉起到重要的作用。具体见表一和表二。

表一 广东省已完成大型农田水利工程（1943年—1947年）[18]

年次	工程宗数	灌溉面积（市亩）	增产量（市担）
民国32年（1943年）	2	19470	38940
民国33年（1944年）	8	54000	106200
民国35年（1946年）	2	145000	290000
民国36年（1947年）	5	233000	466000

　　附注：（1）表列工程仅系建设厅办理者，其由珠江水利局及其他机关办理者尚未列入；
　　　　　（2）三十四年因战事影响工程停顿

表二 广东省已完成小型农田水利工程（1943年—1947年）[19]

年次	工程宗数					灌溉面积（市亩）
	山塘	陂圳	堤埧	其他	合计
民国32年（1943年）	26	28	17	77	148	89388
民国33年（1944年）	3926	743	112	125	4907	784086
民国34年（1945年）	277	9	11	129	426	85589
民国35年（1946年）	549	94	397	20	1060	171353
民国36年（1947年）	157	309	178	173	817	797799

　　2、以农田水利贷款法律制度为保障，促进了农田水利建设经费的投入

　　广东省政府于1940年颁布的《广东省小型灌溉工程贷款暂行办法大纲》，对促进广东省银行放贷支持农田水利建设和帮助农民筹集资金兴办农田水利工程都起到一定的作用。当时，依照《广东省小型灌溉工程贷款办法大纲》的规定以官督民办形式兴建了一批灌溉工程，如蕉岭县长潭陂、英德县走马坪、曲江县马坝中陂、梅县梅西渠及车田村等灌溉工程等。[20]广东省银行也加大了发放农田水利贷款的力度，具体见表三。

表三 广东省银行向各县发放农田水利贷款概况（1938年—1942年）[21]

县份	贷出累计数	收还累计数	余额	工程费用	受益田亩（市亩）
南雄	159069.00	53184.00	105885.00	216107.50	17997.35
乳源	64689.00	12189.00	52500.00	70200.00	5583
四会	10050.00	6000.00	34050.00	101820.00	9650
阳春	45000.00	4100.00	40900.00	64500.00	14860
五华	376400.00	75820.00	300530.00	628500.00	63718
蕉岭	508815.00	23900.00	484915.00	800000.00	11050
梅县	652500.00	750.00	651750.00	1297679.00	17436
揭阳	30000.00	30000.00	—	184453.00	11500

　　注：受益田亩5000市亩以下者不计

　　（二）民国时期广东农田水利法律制度的不足及其影响

　　民国时期，广东的农田水利法制建设虽然取得一定的成绩，但也存在很多不足，产生了一些负面的影响，主要如下：

　　1、缺乏综合利用和治理的理念，兴利和除害的效果不尽理想

　　民国时期，广东的水利法制还处于传统向近代转化的阶段，步伐十分缓慢。广东虽然建立了农田水利制度，但在水的利用方面缺乏综合利用和治理的理念，落后的水利法制理念对农田水利建设产生了负面的影响。民国时期广东的农田水利建设主要是侧重于小型农田水利工程的修建，再加之民国时期动荡的时局、腐败的政府，对农田水利建设的投入很少，全省的水利事业发展缓慢，兴利和除害的效果差。当时全省修建的山塘和小型水库，大都容积小，工程简陋，抗旱能力低。如梅县建国前大部分农田靠塘坝蓄水灌溉，较大有的梅江新塘，灌田400亩，全县有灌溉池塘3000余口，蓄水350万立方米，抗旱能力不到20天。惠阳县在建国前有平塘74口，蓄水量200万立方米，连引水陂在内，灌溉面积4.05万亩，仅占水田面积8.6%，全县61.1万亩耕地长期处于苦旱状态。[22]

　　2、部分农田水利法律制度得不到很好的实施

　　民国时期，广东的农田水利法制建设长期滞后，直到抗日战争期间和民国后期，相关的法律制度才出台，很多法规实施时间短，而且部分法规也得不到很好的实施。例如1940年颁布的《广东省小型灌溉工程贷款暂行办法大纲》虽然对促进小型农田水利建设起到很好的作用，但由于贷款手续繁琐，贷款期限太短；再加之到了民国后期通货膨胀加剧，货币严重贬值，物价飞涨，人民贷款兴办农田水利的积极性不高，这个制度发挥的作用也很有限。

　　综上所述，民国时期，广东的农田水利法制建设长期滞后，对农田水利事业的投入也很少，再加之时局动荡、政府腐败等原因，全省的农田水利事业发展缓慢，抵御水旱灾害能力低，水旱灾害频发，给全省经济和社会，特别是农业生产造成很大的危害。

参考文献

1.广东省地方史志编纂委员会编.广东省志.水利志.广州：广东人民出版社，1995

2.广东省政府建设厅编.建设法规辑要.水利类.广州：广东省政府建设厅，1946

3.广东省政府秘书处.广东省政府工作报告，1943，（1-3）

4.广东省银行农村贷款部编.农贷消息.农田水利专号，1943，6（9、10）

5.广东省水利局编.广东水利年刊.广州：广东省水利局，1937

6.广东省政府秘书处编.广东省政府三十年行政会议纪要.曲江：广东省政府秘书处，1941.

7.广东省政府建设厅编.广东省三十五年度行政会议建设厅提请注意事项.广州：广东省政府建设厅，1946

8.广东省建设厅档案.全宗号6.目录号2.案卷号632

9.广东省政府秘书处编.战时法令汇编.第二辑.曲江：广东省政府秘书处，民国年间

10.广东省政府建设厅统计室编.广东建设统计汇刊.广州：广东省政府建设厅，1949

附录：民国时期广东农田水利法律制度一览表

序号	名称	颁布时间	备注
1	广东省建设厅农田水利处组织规程	1942.9	1943年废止
2	广东省政府建设厅农林局地方小灌溉工程工务所组织及办事通则	1942.1
3	广东省各县设置水利示范区办法	1940.8
4	广东省农田水利建设分区办法	1941
5	广东省县（局）修辟灌溉塘井规则	1941.5
6	广东省各县（市局）山塘土坝建筑须知	1942
7	广东省农田水利事业辅导规程	1945.8
8	广东省农田水利事业管理养护及征费规则	1945.12
9	广东省农田水利工作竞赛实施办法	1946.9
10	广东省小型灌溉工程贷款暂行办法大纲	1940.7
11	广东省银行小灌溉工程贷款还款细则	1940	广东省银行颁布
12	广东省各县水利工程实施征工补充办法	1937.9
13	广东省一保一塘运动义务劳动暨乡镇保造产工作配合实施办法	1943

　　附注：1、以上法律制度除了备注有特别说明外，其颁布单位均为广东省政府；

　　　　　2、本表资料来源：①广东省政府建设厅编.建设法规辑要.水利类.广州：广东省政府建设厅，1946；②广东省水利局编.广东水利年刊.广州：广东省水利局，1937；③广东省政府秘书处编.战时法令汇编.第二辑.曲江：广东省政府秘书处，民国年间；④广东省档案馆编.民国广东政府机构沿革及组织法规选编（1911-1949）.广州：广东省档案馆，1995；⑤广东省建设厅档案.全宗号6.目录号3.案卷号538；⑥广东治河委员会编.广东水利，1933，（3）、（4）；⑦广东省银行农村贷款部编.农贷消息.农田水利专号，1943，6（9、10）；⑧广东省政府秘书处编.广东省政府三十年行政会议纪要.曲江：广东省政府秘书处，1941⑨广东省政府法规整理委员会编.广东省政府废止单行法规目录.1946。

注释：

[1]广东省地方史志编纂委员会编.广东省志.水利志.广州：广东人民出版社，1995.534

[2]广东省政府秘书处.广东省政府工作报告，1943，（1-3）：142-143

[3]广东省银行农村贷款部编.农贷消息.农田水利专号，1943，6（9、10）：48

[4]广东省水利局编.广东水利年刊.广州：广东省水利局，1937.33-36

[5]广东省政府建设厅编.建设法规辑要.水利类.广州：广东省政府建设厅，1946.10-11

[6]广东省政府秘书处编.广东省政府三十年行政会议纪要.曲江：广东省政府秘书处，1941.219-221

[7]广东省政府建设厅编.建设法规辑要.水利类.广州：广东省政府建设厅，1946.23-26

[8]广东省政府建设厅编.建设法规辑要.水利类.广州：广东省政府建设厅，1946.28-29

[9]广东省政府建设厅编.建设法规辑要.水利类.广州：广东省政府建设厅，1946.31-37

[10]广东省政府建设厅编.建设法规辑要.水利类.广州：广东省政府建设厅，1946.31-37

[11]广东省政府建设厅编.广东省三十五年度行政会议建设厅提请注意事项.广州：广东省政府建设厅，1946.10-11

[12]广东省政府建设厅编.建设法规辑要.水利类.广州：广东省政府建设厅，1946.27-28

[13]广东省建设厅档案.全宗号6.目录号2.案卷号632

[14]广东省政府建设厅编.建设法规辑要.水利类.广州：广东省政府建设厅，1946.15

[15]广东省政府建设厅编.建设法规辑要.水利类.广州：广东省政府建设厅，1946.16

[16]广东省政府秘书处编.战时法令汇编.第二辑.曲江：广东省政府秘书处，民国年间.418-419

[17]广东省地方史志编纂委员会编.广东省志.水利志.广州：广东人民出版社，1995.287

[18]广东省政府建设厅统计室编.广东建设统计汇刊.广州：广东省政府建设厅，1949

[19]广东省政府建设厅统计室编.广东建设统计汇刊.广州：广东省政府建设厅，1949

[20]广东省地方史志编纂委员会编.广东省志.水利志. 广州：广东人民出版社，1995.550-551

[21]广东省银行农村贷款部编.农贷消息.农田水利专号，1943，6（9、10）：61-63

[22]广东省地方史志编纂委员会编.广东省志.水利志.广州：广东人民出版社，1995.290-291

The General Conditions and the Interview of the Irrigation Laws in Guangdong in the Republic of China

Wang Hualin
(the President’s Office ，South Chia Agricultural University)

　　Abstract: In the Republic period， especially during World War II， in order to improve the construction of irrigation system and increase the out-put of grain， the Guangdong provincial government brought out over ten items of law on farming irrigation and established fairly perfect irrigation law system， which became of good use in the irrigation system construction in Guangdong province. Of course， there still existed some shortcomings， such as the delay of time， the lack of plural usage and manage.

　　Key words: Republic period， Guangdong， the law of farming irrigation

（作者单位：华南农业大学校长办公室）

本文系第十届国际东亚农业史学术研讨会论文