中国农村信用社的发展路径与制度反思
【内容提要】建国以来的农村信用社发展走过了一条“之”字道路：1949—1957年坚持合作制，1958—1978年破坏合作制，1979年以后试图回归合作制。以合作金融必备的自愿性、民主管理性、互助合作性三原则来考量中国农村信用社发展史，却发现，除建国初年成立的少数信用社外，后来成立的绝大多数信用社都是以行政指令强制组合而成的名义的合作组织，特别是1958年之后，信用社的合作性彻底破坏，中国没有一种合作制机构真正成功过。
【关 键 词】农村信用社；“之”字道路；合作金融组织
一、引言
19世纪40年代，德国人雷发巽为解决德国灾民资金困难而创办第一个信用合作组织，19世纪末期，信用合作迅速成为一个世界运动。1920年代，留德学者薛仙舟把信用合作思想介绍到中国并创办了上海国民合作银行，尔后，一些慈善机构也在中国设立信用合作组织，对于如火如荼的信用合作运动，北京政府斥之为“共产主义”而予以取缔。1927年南京国民政府上台后，为解决农村金融枯竭问题，转而支持并以政府力量推进农村信用合作，信用合作社迅速以几何级数增加，最多时达5万多家。[1]不过，国民政府时期的信用合作社基本上背离了薛仙舟等所传播的合作原则，如社员入社不是自愿而更多是强制，合作社不归社员民主管理而操控于地主及豪绅之手，没有解决高利贷之害甚至制造新式高利贷，这一切，笔者把其称为“农贷悖论”。[2]信用合作社的蜕变使信用合作日益就衰，至1949年解放前夕，全国仅存合作社800多家，受恶性通货膨胀的影响，业务大多陷入停顿状态。国民政府时期的信用合作运动失败。
早在根据地时期，中国共产党就在广大农民群众中广泛地发动信用合作。建国以后，党在全国开展信用合作运动，农村信用合作社在全国普遍设立。60多年来，信用合作社作为农村唯一的正规金融机构，对中国农业的发展、农村的稳定、农民的生产消费提供了巨大的金融支持。正因为如此，国家非常重视农村信用社改革，但历次改革的结果却总是与初衷相违。中国农村信用社到底出了什么问题？改革往何处去？围绕这些问题，学术界作了大量的研究。这些研究文献大体可分为两类：一类是对某地的农村信用社作个案分析，从分析中发现问题，在此基础上提出解决对策；另一类是以西方合作金融理论作为标准，对照中国农村信用社的行为，把符合西方合作金融理论的行为看做是成就，把不符合的当成是问题，再从西方合作金融理论出发提出解决问题的方案。这些研究，确实找到了现时的问题，却没有发掘现时问题是怎样形成的。近年来，也有学者注意到用演进主义逻辑来考查中国农村信用社的制度变迁，如吴少新的《中国农村信用社制度的变迁与创新》。但考查农村信用社制度变迁的过程并不等于考查农村信用社本身的发展路径。从研究范式上讲，研究制度变迁过程是个理论经济学范式，研究发展路径是个经济史学范式，前者的贡献主要在于理论分析，后者则在于史实的描述，而且，深刻的理论分析必须建立在准确的历史描述基础上。本文首先对建国以来中国农村信用社的发展路径作历史描述，在此基础再做理论分析，在历史、现实、理论三位一体的逻辑结构中对中国农村信用社进行制度反思。
二、发展路径：“之”字道路
建国60年来的经济发展路径，按赵德馨的观点，是经历了凯歌行进、停滞徘徊和高速发展的三个阶段，呈现出一条“之”字形路径。[3]建国以来农村信用社的发展路径与中国经济发展路径完全吻合，60年来的发展同样可划分为三个阶段，走过的也是“之”字道路。
第一阶段（1949一1957）：农村信用社按合作制原则普遍建立
解放后的土改使广大农民分得土地，激发了发展农业生产的积极性，但大多数农民相当贫困，无钱购买生产工具、改良土壤，生产资金的短缺使农民的生产积极性难以付诸实践。在此情况下，中国共产党决定通过发展农村信用合作来破解资金短缺难题。1950年3月政务院发布《关于统一国家财政经济工作的决定》，提出开展农业互助合作运动。1951年5月，中国人民银行总行召开第二次全国农村金融工作会议，会议决定大力发展农村信用社。会后，中国人民银行颁布了《农村信用合作社章程准则草案》、《农村信用互助小组公约草案》和《农村信用社试行记账办法草案》，这些草案明确规定：信用社是农民自己的资金互助组织，不以盈利为目的，组织形式可以多样化；优先向社员发放贷款，银行为信用社提供低息贷款支持；实行民主管理，社员代表大会是最高权力机构；赢利优先提取公积金、公益金和教育基金，社员股金不以分红为原则，如分红，则不超过20%；银行以低息贷款来扶持信用社的发展。由此可见，农村信用社的经营目标、管理和分配原则基本上符合合作制原则。
1951年下半年开始在全国进行信用合作试点，采取“典型试办、取得经验、逐步推广”的办法，充分尊重各地条件的差异，允许地方根据自己的条件和经验，试办不同的信用合作组织模式，不搞“一刀切”。当时主要有三种模式：一是信用合作社，二是信用互助组，三是供销社的信用部。[4]在政府的有力推动下，到1953年5月，全国共建立农村信用社6871个，社员425万人，股金878万元，存款1700万元，放款2399万元。信用互助组14000个，供销社信用部2137个。[5]1954年2月，中国人民银行召开全国第一次信用合作工作会议，邓子恢在会上提出“快马加鞭，火烧屁股”的发展口号，要求信用合作社在整个农业合作化运动中先走一步。按照邓子恢的意见，会议提出了发展农村信用合作社要坚持“积极领导，稳步前进”的方针，要求各地银行根据不同条件因地制宜制定不同的发展速度和步骤，做到“既稳且快”，要克服违反群众自愿的急躁冒进倾向。会议还在政策上明确提出“信用社不是官办的，而是民办的”，强调“完全自愿，绝不能强迫命令”；并要求信用社建立起来后要巩固发展，巩固的关键要靠发展业务和民主。1954年4月，第二次全国农村工作会议召开，会议特别提出信用合作要“积极而又迅速地加以发展。”会后，各地发展农业生产合作的积极性高涨，全国农村信用合作运动出现了一个大发展的高潮。到1954年底，信用社发展到12.6万个，全国70%左右的乡镇建立了信用社，其中有9万多个信用社是秋后三个月建立的。[6]农村信用社在大发展中也出现了不少问题和偏差，如资金规模小、资金运用不合理、规章制度不健全、民主管理流于形式。1955年3月，中国人民银行召开全国农村金融工作会议，要求农村信用社停止发展，转向巩固。1955年10月，中共七届六中全会通过毛泽东的《关于农业合作化问题的决议》，确定1956年的工作方针为“积极发展信用社，建立新社，巩固扩大老社，争取应入社的人大部分或全部加入信用社。”受农村合作化高潮大气候的影响，信用合作不可能稳步发展，至1956年春，全国信用合作社已发展到16万个，97.5%的乡建立了信用合作社。至此，在全国范围内实现了信用合作化。1956年下半年，有的地区实行撤区并乡，信用社也相应地按照乡的地区范围合并，到1957年底，全国共有信用社88368个，信用社数目减少了近一半，但股金却增至31000万元，存款增至206600万元，分别比1953年增加了24.8倍和186.8倍。[7]
在建国后短短几年里，全国实现信用合作化，这是一个伟大的历史功绩，农民加入信用社，实行资金互助，有力地遏制了农村高利贷，广大农民把信用合作社亲切地称为自己的“小银行”。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，主要为社员的生产生活提供信贷支持，虽然政府色彩浓厚，但社员民主管理基本得到实施，农村信用社基本保持了合作制性质。
第二阶段（1958-1979）：农村信用社的合作性遭到破坏
1958—1978年20年间，由于受“左”的思想的影响，农村信用合作事业遭受了严重的破坏，以至农村信用社的合作性荡然无存。
1、1958—1961年农村信用社下放给人民公社和生产大队
1958年12月，国务院颁发《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定》，规定了农村财政贸易体制实行机构下放、计划统一、财政包干，按照这个要求，银行营业所和农村信用社合并组成信用部，下放给人民公社领导，取消农村信用社原有的社员代表大会、理事会、监事会；信用部的存款、放款利率，执行国家统一规定；信用部单独核算，干部工资及办公费用由公社解决；信用部盈余留给公社一部分，大部分上交国家银行。关于信用部的性质，国务院颁发的《关于人民公社信用部工作中几个问题和国营企业流动资金问题的规定》规定信用部“既是人民公社的组成部分，又是人民银行在当地的营业所”。信用部成为人民公社的组成部分之后，许多地方出现了随意占用信用部资金，抽调信用部职工的现象。1959年4月，中共中央发布了《关于加强农村人民公社信贷管理工作的规定》，决定对人民公社的信贷管理体制作调整。根据中央的决定，1959年5月，中国人民银行总行召开了全国分行行长会议，会议决定把下放给人民公社的营业所收回，把原来的信用社从人民公社信用部里分离出来下放给生产大队，变为信用分部。信用分部的职工由生产大队管理，盈亏归生产大队统一核算，业务经营由生产大队和公社信用部双重领导。会后，全国各地以生产大队为单位建立信用分部（相当于1958年前的信用社），至1959年底，全国共建立信用分部198610个。农村信用社由生产大队接管后，信用分部就成了生产大队的组成部分。由于生产大队对信用分部具有领导权，不少基层干部随意调动信用分部的职工、财产和资金，信用分部成为社队平调信用社资金的工具，严重影响信用社业务的正常开展。据统计，在全国信用分部发放的16亿元贷款余额中，约有8亿是贷给了社队集体，其中约有50%左右用于基本建设，或用于社员分配和其他财政性开支，致使贷款长期收不回来，成为呆账、滞账。[8]甚至有些干部把信用分部看成自己的小金库，随意提取信用分部的资金购买手表、自行车，请客送礼。把信用社下放给人民公社和生产大队，彻底破坏了农村信用社的合作性。
2、1962—1968年农村信用社管理权收归国家银行
1962年中央开始调整国民经济，3月10日发布了《银行工作“六条”》，1962年11月，中国人民银行根据《银行工作“六条”》公布实施《关于农村信用社若干问题的规定》。《规定》重申信用社的性质是“农村人民的资金互助组织，是国家银行的助手”，“信用社的股金、积累及其他财产，属于信用社社员集体所有，信用社吸收的存款，属于存户所有；信用社的资金独立，自负盈亏，信用社的资金和存款，任何部门和个人都无权抽调挪用”。《规定》收回“大跃进”时期下放的管理权，重新明确信用社接受“中国人民银行的领导”，“社员代表大会是全社最高权力机关，信用社的一切重大事项，都必须由信用社社员代表大会决定”。[9]经过整顿，农村信用社收归中国人民银行管理，改变了信用社下放给人民公社和生产大队管理的时期任意挪用信用社资金，随意调动信用社职工的问题，在一定程度上恢复了农村信用社的民主管理制度和业务规章制度。1963年，中国农业银行成立，成为农村信用社的管理机构，1964年11月，中国农业银行召开信用合作工作座谈会，决定从组织管理、资金管理、职工队伍建设等方面对农村信用社进行整顿。此次整顿颇具效果，农村信用社在组织上逐渐巩固起来，业务上有了发展，到1965年底，全国信用社的各项贷款达到48亿元，比1962年底增加20亿元，增长70%；社员贷款增加2.7亿元。[10]但是，此次管理权限的调整，并没有恢复信用社的合作性而是强化了官办性质。
3、1969—1976年农村信用社下放给贫下中农管理
“文革”时期，新中国成立以来农村信用合作工作所取得的成就被彻底否定，农村信用合作事业受到极大破坏。信用社干部将信用社正常的规章制度说成是“管、卡、压”，拒不执行；储蓄利息被认为是不劳而获的剥削行为。1969年1月，中国人民银行总行在天津市召开了18个省市、县银行参加的信用社体制改革座谈会，会议确定了两个根本性的问题：一是信用社实行贫下中农管理，二是信用社职工由脱产变为不脱产，走亦工亦农的道路。所谓贫下中农管理，就是把信用社的人权、财产和资金使用权交由贫下中农掌管；所谓职工走亦工亦农道路，就是把信用社的脱产职工下放，改为不脱产，边参加生产劳动，边开展信用社业务。1969年11月以后，在全国推广嵩县阎庄的贫下中农办社经验，农村信用社实行贫下中农管理以后，社员大会被取消，理事会和监事会不复存在，一切由贫下中农管理委员会决定。很多贫下中农管理委员会并不具备管理能力，加上极“左”思潮的干扰，引起了农村信用社经营思想、业务上的混乱。如把坚持信贷工作的原则斥为“管钱不管线”，出现信贷“撒把”现象，大量信贷资金被挪用、占用；把业务管理制度斥为“搞修正主义的管、卡、压”，致使信用社无章可循，管理混乱。1972年9月，周恩来主持召开银行工作会议，会议对农村信用社的管理做了新的规定：明确贫下中农管理委员会是群众性监督机构，不是权力机构，它的主要任务是对农村信用社干部进行思想政治教育，协助信用社（站）打击贪污盗窃、投机倒把和高利贷活动，督促农村信用社贯彻党的金融政策。会议还决定农村信用社的存、放款利率，执行中国人民银行的统一规定；农村信用社的存放款计划和财务计划，经贫下中农讨论通过，公社革委会审查，报经中国人民银行县支行批准执行。这些规定的执行，实际上把信用社的人权、财权和资金使用权收了回来，重新归银行管理，贫下中农管理委员会只起监督作用。
4、1977—1979年农村信用社成为中国人民银行的基层机构
十年动乱结束后，金融行业拨乱反正。国务院在1977年11月出台《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，指出：“信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的金融机构”。1978年5月，中国人民银行总行就农村信用社的机构设置、领导关系、工作任务、业务经营、财务核算等方面的问题作了明确规定：原则上按人民公社设立信用社，或营业所与信用社合一的机构，两者都是国家银行在农村的基层机构，执行统一的金融政策、计划管理和规章制度，实行独立核算，经营有亏损的，仍按过去的规定，由银行给予补贴，信用社的盈余部分转化为公积金，充实信用社的自有资金，不再提取公益金。新的“既是又是”管理体制使农村信用社不致被并入人民公社、生产大队而名存实亡，防止了信用社资金可以任意挤占挪用，强化了银行对信用社的领导权，但这种管理体制使农村信用社同时具有两个身份，一个是集体金融组织，另一个是国家金融机构，但这两个身份的含金量有霄壤之别，这就导致农村信用社势必会脱离社员群众而抛弃其集体所有的合作金融组织特点，逐步演变成为国家专业银行在基层的附属机构。此次管理体制的变更，把农村信用社合作社和中国人民银行营业所两种完全不同性质的金融组织捆绑在一起，抹杀了信用社的合作性质，使农村信用社丧失了组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性。
第三阶段（1980年至今）：围绕恢复农村信用社合作性的改革时期
1980年之后的农村信用社改革围绕着恢复“三性”展开，目的在于把农村信用社建成真正的合作金融组织。
1、1980—1995年恢复农村信用社“三性”的改革
1980年8月，中央财经小组在研究农村信用社工作时指出：“把信用社下放给公社办不对，搞成‘官办’也不对，这都不是把信用社办成真正集体的金融组织。信用社应当在银行的领导下，实行独立核算，自负盈亏”。[11]这成为农村信用社改革的指导思想。同年10月，中国农业银行[12]召开全国信用合作工作会议，启动农村信用社改革，改革坚持“两个不变”：“信用社是集体所有制金融组织，又是农业银行基层机构”这一体制不变；“信用社职工政治待遇和经济待遇与银行职工一致”不变。在这个前提下，进行了一些搞活业务的改革，主要内容有：（1）机构下伸，在公社（乡）以下普及农村信用网点。（2）扩大农村信用社业务经营的自主权：把贷款审批权下放给农村信用社，农业银行只管信贷计划；款贷给谁，贷多贷少，期限长短，由农村信用社自己决定；在完成任务的前提下，农村信用社多存可以多贷。（3）适当调整农业银行和农村信用社资金往来利率。[13]采取这些改革措施后，农村信用社的经营状况有了明显改善，1982年同1979年相比：全国农村信用社的各项存款由216亿元增加到390亿元，贷款由48亿元增加到121亿元；盈余的农村信用社由39427个增加到44456个，盈余余额由15912万元增加到59182万元；亏损社由20072个减少到10753个，亏损金额由6068万元减少到4004万元。[14]但是，上述改革是在维持农村信用社是“银行基层机构”这一体制不变的框架下进行，农业银行对农村信用社的信贷计划管理体制基本没变，农村信用社不能实现多存可以多贷；农村信用社内部的责任制未能推行，仍然吃“大锅饭”。
1982年，随着农村经济体制改革向深入发展，农村信用社改革也随之深化。1982年10月农业银行总行党组召开了三次扩大会议，讨论农村信用社改革问题，并确定了改革内容：第一，明确农村信用社是集体所有制的金融组织，逐步恢复农村信用社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。第二，农村信用社要独立经营、独立核算、逐步做到自负盈亏。第三，在所、社业务分工上，根据农村信用社的性质，农村信用社的贷款要以支持农业生产为主，支持双包户、专业户为主和支持流动资金周转为主。第四，农村信用社实行浮动利率，发挥利率杠杆的作用，利率可比银行高，也可以比银行低，一切根据市场的需要。第五，原有农村信用社干部待遇不变，新增干部不转城镇户口，不吃商品粮，不拿固定工资，根据业务发展情况确定合理报酬。第六，农业银行要加强对农村信用社改革上的领导，但不能把农村信用社当成自己的基层机构，农村信用社是独立的经济实体。第七，在县一级建立农村信用合作联合社，在全县范围内统一调剂农村信用社的资金余缺。1983年，改革在试点的基础上向全国铺开。1984年，中共中央在《关于1984年农村工作的通知》中要求：“信用社要进行改革，真正办成群众性的合作金融组织”，并批转了农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，从而加快了恢复农村信用社“三性”的改革。到1984年，进行恢复农村信用社“三性”改革的县占全国总县数的90%，已恢复“三性”改革的农村信用社占农村信用社总社数的82%。[15]
1985年1月，中国农业银行召开会议，根据中央精神，决定要进一步加快对农村信用社的改革。改革的主要内容有：第一，积极吸收农民和集体经济组织入股，扩大群众基础。第二，加强农村信用社业务经营上的灵活性，农业银行用经济方法管理农村信用社，改指令性为指导性计划。第三，农村信用社实行独立核算、自负盈亏，取消农行对农村信用社的经营性亏损补贴。1985年上半年，经济出现过热，国务院决定严格控制信贷，硬性规定1985年信贷总规模（即比上年增加数）控制在710亿元左右，中国农业银行贷款规模为141亿元，贷大于存的差额为59.7亿元，[16]两项指标都不得突破。为了贯彻执行国家紧缩信贷政策，中国农业银行对农村信用社采取了以下措施：第一，从1985年起，把农村信用社交存的准备金由20%提高到30%；第二，加大了农村信用社在农业银行的转存任务；第三，收回了贷款审批权，对农村信用社的乡镇企业贷款实行指标管理；第四，取消农村信用社的利润承包和限制职工的奖金数额等。1986—1995年经济建设中出现严重通货膨胀，国家采取行政手段紧缩信贷，在此宏观环境下，农村信用社改革进展艰难、徘徊。“一刀切”的紧缩的信贷政策，使恢复农村信用社“三性”的改革遭到挫折，农村信用社又回到了“国家银行基层机构”的官办体制上。表现在：农村信用社自主权削弱，基本上由农业银行发号施令；民主管理组织停止了活动；业务上的灵活性被取消；大量资金转存银行和缴纳存款准备金不能使用，农村信用社调节农村资金的作用弱化了，民间集资活跃起来。
2、1996—2002年恢复农信社合作制的改革时期
1994年国家银行市场化改革之后，农村信用社面临竞争激烈的市场环境，为了生存也采取了商业化运作方式，农村信用社为社员服务的宗旨开始被盈利化目标取代，这与当时国家恢复农村信用社合作制的改革大方向相背离。1996年8月国务院颁发《关于农村金融体制改革的决定》，分析了农村经济发展的形势，提出要建立多层次的金融需求与多层次的经济形式相适应，明确农村金融体制改革的指导思想是“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”，农村金融体制改革的重点之一就是改革农村信用社管理体制，改革的核心是“把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为社员服务的合作性金融组织”。并对改革的步骤做了规划，提出：“农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。”按照《决定》的意见，各地开始了农村信用社和农业银行的脱钩工作，到1996年末，脱钩工作基本完成，各地开始实行按照合作制来规范农村信用社。1997年9月，中国人民银行制定了《农村信用社管理规定》，1998年，国务院颁发了《国务院转发中国人民银行〈关于进一步做好农村信用合作社改革整顿规范管理工作的意见〉的通知》，这三个文件都强调要求农村信用社改革“按照合作制规范”，综合起来看，按合作制规范农村信用社改革的主要内容有：（1）农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系。农村信用社不再隶属于农业银行，农业银行不再给农村信用社指令性、指导性意见，不再给农村信用社规定转存任务。农村信用社向农业银行缴纳存款准备金，改为向中国人民银行缴纳。农村信用社的业务管理改为县联社负责，对农村信用社的金融监管改为由人民银行直接承担。农村信用社和农业银行是平等的合作关系。（2）按照合作制原则重新规范农村信用社：一是规范股权。改变以前单一的股权结构，吸收农民、个体工商户、乡镇企业，增加团体股；1998年又强调吸收职工股，适当提高社员股金水平，以扩充股本金，强调社员入社自愿，退股、退社，其股份可在社员间转让。二是规范分配制度。在分配上实行分红，但不保息，实行按存款量返还利润的办法，重视农村信用社的利润积累。三是规范民主管理，发挥农村信用社“三会”的民主管理作用。重申农村信用社的最高权力机构是社员代表大会，实行“一人一票”，坚持信用社主任由社员代表大会民主选举，并报人民银行县支行批准审核；1998年又要求扩大职工社员参入社员代表大会、理事会和监事会的比例，加大了职工社员参加民主管理的力度。四是规范服务方向，坚持主要为社员服务的方针，规定对社员的贷款要占全部贷款余额的50%以上。五是建立农村信用社的行业自律组织，在县以上不再专设农村信用社管理机构，通过行业自律组织对农村信用社实施自我管理、自我约束。
按合作制原则规范的改革，使农村信用社为农业、农村和农民服务的方向进一步明确，服务水平得到提高，支农投入明显增加。据统计，农村信用社的农业贷款余额由1996年的1486.1亿元增加到2002年的5563.6亿元，占贷款余额的比重由23.4%上升到40.3%[17]。但是，改革形式主义严重，按照合作制规范农村信用社的改革并没有取得预期的目标：首先，改革并没有带来效率的提高，反而使农村信用社亏损更加严重。农村信用社亏损面宽、亏损额度大，到1990年代末，出现了全行业亏损，这已经危及到农村信用社的生存和发展。其次，农村信用社商业化严重，大量贷款投向了效益比较好的乡镇企业或其他经济组织，农民贷款难问题并没有得到解决。根据何梦笔和陈吉元的调查，从农村信用社得到贷款的社员占有贷款需要社员的比例仅为10%，[18]大部分社员的贷款需求是通过民间借贷甚至高利贷解决。再次，农村信用社的法人治理机构[19]没有建立起来，农民对农村信用社的改革缺乏热情。这些问题说明农村信用社的合作金融性质并没有得到实质性恢复。
3、2003年开始的以产权为核心的农村信用社深化改革阶段
农村信用社体制弊端所造成的全行业亏损已严重危及其生存，2002年，国务院成立了深化农村金融和农村信用合作社改革专题工作小组，对农村信用社改革问题作调研论证，最终形成并出台了2003年的改革方案，开启了我国农村信用社新一轮改革之门。2003年6月，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，8月18日，银监会和人民银行联合召开深化农村信用社试点改革工作会议。从11月下旬起，国务院先后批准8省市（浙、鲁、赣、黔、吉、渝、陕、苏）农村信用社改革方案，深化农村信用社改革试点工作从2004年开始进入全面实施阶段。此轮改革按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，“围绕不断改善农村金融服务，加大金融支农力度这一首要目标，逐步推进和完善管理体制和产权制度改革，促进农村信用社加强内部控制，转换经营机制，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务农民、农业和农村经济的社区性地方金融企业”。[20]改革的核心是两个方面：一是产权制度改革。按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，因地制宜，可以实行股份制、股份合作制和继续完善合作制，有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。在组织形式上，经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人；其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。二是管理体制改革。按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的要求，将农村信用社的管理责任交给省级政府。省级政府通过成立省级联社或其它形式的省级管理机构，具体行使对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。省级政府对农村信用社的管理坚持政企分开的原则，不得干预农村信用社的具体业务和经营活动，不能把对农村信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。
新一轮改革不同于以往之处在于：第一，强调以产权制度改革为核心；第二，明确了省级政府在改革中应负的责任；第三，中央银行发行专项票据化解信用社历史包袱。此轮改革的成效目前尚在观察中，难以定论。
三、制度反思：信用社是合作组织吗？
60年来农村信用社发展的“之”字道路：坚持合作制——破坏合作制——试图回归合作制。在农村信用社60年历史中，1949—1957年基本上是合作性金融组织，1958—1979年合作性遭到摧灭性打击，1980年以后，政府一直按合作制原则规范发展农村信用社，但绩效却总不如人意，以至于人们开始怀疑，农村信用社改革能不能坚持合作制原则？本文试图用史实来对此作出回答。
对于合作经济组织的特征，人们对它的认识不断变化，最经典的近代定义是1844年Rochdale公平开拓者协会提出的七项原则：一人一票、政治和宗教中立、盈余全体分配、从盈余中提取教育费用、按市价销售产品、无负债交易、公平交易。[21]现代定义是成型于1995年国际合作社联盟100周年曼彻斯特会议的“合作社七原则”：自愿与开放原则；民主管理、一人一票原则；非赢利和社员参与分配原则；自主和不负债原则；教育、培训和信息原则；社际合作原则；社会性原则。[22]结合中国的实际，国内学者对合作金融的基本经济特征进行了概括，认为表现为四个方面：自愿性、民主管理性、互助共济性、非赢利性。[23]有一点值得质疑，信用社是不是一定按非盈利原则经营？在1844年Rochdale公平开拓者协会提出的七原则中，并没有“非赢利性”一条，1995年国际合作社联盟100周年曼彻斯特会议提出的七原则中，却加入了该条。而世界金融史迹却表明：自19世纪晚期以后，信用社几乎都以盈利为经营目标，因为不盈利，信用社如何生存？既不能生存，又何以为社员服务？在国内，学者和业界也认为，非赢利性并非信用社的经营原则，笔者认为这个观点比较贴近于实际。所以，合作金融的基本经济特征应该是三个方面：自愿性、民主管理性、互助共济性。60年来，农村信用社的行动轨迹在多大程度与上述三条原则相符呢？
先看自愿性原则。自愿有狭义和广义之分。狭义定义认为每一次合同签订都应严格自愿，由此保证市场机制运行。广义定义认为“不交易的自由”比“交易的自由”更重要。[24]建国以后，我国长期处在非市场经济环境中，行政指令取代市场运作，因而农村信用社从不具备狭义上的自愿。那是否具有广义上的自愿呢？按广义定义，“不交易自由”比“交易自由”更重要，农村信用社恰恰不具备“不交易的自由”。在1950年代结社初期，自愿原则得到了很好的贯彻，1951年颁行的《农村信用合作社章程准则草案》就开宗明义地规定农村信用合作社的宗旨是“劳动人民根据自愿两利原则，大家凑集股金，吸收存款，互通有无，以解决社员生产和生活上的困难，以发展生产改善生活”。1953年，农业合作化运动成为一场由国家强力推进的政治运动，因群众对信用合作社容易接受，国家希望信用合作运动先走一步以带动其他形式的生产与供销合作，在国家力量的干预下，信用社迅速在全国广泛设立，许多在仓促之间成立的信用社不是基于群众自愿，实质上是强制的集体化。[25]1958年，信用社成为人民公社的一个下属机构，完全失去独立性，没有哪个社员敢提出退社，自愿原则荡然无存。1979年以后，农村信用社成为国家银行的基层机构，不允许退社。即使在2004年农村信用合作社“扩股”过程中，人民银行职工上门劝说，还要承诺开社员大会有“免费午餐”，农民才拿出50-100元“股金”。“自愿性”真正体现在“退社自由”上，而全国4万多个农村信用社在2001年以前的5年内没有退社的例子。[26]
再看民主管理性。本来通过“均等的股金份额”以实现权利平等和民主管理是合作社的重要制度特征。[27]在国际公认的合作制七原则中，“一人一票原则”和“信息原则”可以确保普通社员对合作组织的监督与决策权。能不能实施民主管理的前提是信用社是否真正坚持了合作性原则。1953年农业合作化运动之前，信用社的民主管理原则得到了较好的坚持。1954年起，信用社始终在国家意志的主导下发展，社员代表不表、理事会不理、监事会不监现象比较严重，管理权力集中在由政府或国家银行任命的信用社领导人手中，社员不能很好地民主管理自己集股建立的信用社。大跃进时期，信用社成为基层政府一个部门，其管理按政府模式进行而非合作组织模式。1962—1968年开始调整国民经济，农村信用社又先后归中国人民银行和中国农业银行管理。1969—1976年，贫下中农管理委员会接管农村信用社。从1958年到1978年的20年间，信用社的管理权迭经变更，但离社员民主管理却越来越远。1979年以后，为把信用社办成真正的合作组织，成立社员大会、董事会和监事会，但这些都流于形式，民主管理没有真正实施。如按《农村信用合作社管理规定》，农村信用社实行民主管理，其权力机构是社员代表大会，社员代表大会具有制定或修改农村信用社章程、选举或更换理事会和监事会成员、审议批准理事会、监事会工作报告等权力。实际情况是，农村信用社经历了1958—1978年20年的混乱之后，其股权归属已经含混不清，加之随着农民收入的日益增加，农民对几十年前微薄的股金及其收益已无多大兴趣，对社员大会也无多大兴趣。再者，社员监督信用社的成本过高，社员也不愿意为自己50元股金花功夫监督。社员大会形同虚设，立基于此的理事会和监事会更难反映社员的集体意志，信用社陷入被内部人控制的困境之中。
第三是互助合作性原则。从理论上讲，信用社不管是强制捏合还是自愿组成，只要社员间互助合作，合作制照样可以生存发展。但在现实中，合作可以强制捏合，互助却不能强迫进行，因为农民如果是别无选择地与本不愿合作的人合作，或者是被迫与自己有隔阂的人合作，心中本就不满，何来互助？建国初年按自愿原则成立的信用社，社员之间互助顺理成章。如土改后的信用社贷款解决农民生产和生活上的燃眉之急，有效地抵制了高利贷剥削，许多农民高兴地称信用社为自己的“小银行”。1958年之后，信用社成为人民公社和生产大队的一部分或附属物，信用社由群众自己的金融互助组织异化为人民公社和生产大队的账房，充当了社队平调、挪用社员资金的工具，有的公社和生产大队甚至强制征用社员木料、砖瓦、农具等财产，折成现款，作为社员在信用社或信用分部的存款，还有的社队强迫信用分部发放不符合政策的贷款，或随意挪用信用分部资金作财政性开支，甚至贪污、挥霍信用分部资金，1959年底，全国信用分部的16亿元贷款中，有8亿元被干部挪用和挥霍。[28]1962年整顿农村信用社过程中，国家重申信用社是“农村人民的资金互助组织”，调整信用社的贷款结构，压缩社队集体贷款，增加社员个人贷款，广泛建立贫下中农档案，按贫困程度确定贷款额度，一定程度上恢复了农村信用社的互助合作性。但农村信用社的领导权始终没有掌握在社员手中，因而其互助功能自然大打折扣。1979年至1996年，信用社又成为国家银行的基层机构，实际上就是商业银行，商业性金融机构的经营原则从来就不与互助原则匹配。农信社与社员之间的贷款程序与商业银行基本相同，贷给谁、贷多少、抵押担保程序，均由农信社主任说了算，非社员贷款比重也在30-50%。所以农民从来不认为信用社是一种农民的互助性合作金融组织，而是把信用社当作政府部门或国家银行的某类附属机构。
回顾60多年来中国农村信用社的发展路径，清楚地看到：建国初年，农村信用社按合作制原则组建，1958—1978年的体制变革彻底破坏农村信用社的合作性，1979年以后，政府试图把农村信用社还原成真正的合作金融组织，但无论是“恢复三性”的改革，还是“重新规范”的改革，都没有达到目的。此种结局，决策层颇为无奈。需要注意的是，2003年改革在名称上取消了“农村信用合作社”的传统称法，而直接表述为“农村信用社”，这不是无意中的简称，而是合作理想破灭后的现实选择。
在整体考察世界信用合作史后，发现，无论国内外，合作金融区别于商业金融和政策金融的根本点在于：合作金融具有草根性，它只有植根于草根阶层才能生存、发展，它与官办从来就不相容。60年来的农村信用社发展史充分显示，中国农村信用社早已脱离了草根阶层，因与政府关系密切，其商业性和政策性反而更显突出，如果无视现实，非得把农村信用社改制成合作金融组织，其结局要么是非驴非马，要么是南辕北辙。
注释：
[1]马忠富：《中国农村合作金融》，中国金融出版社2001年版，第85页。
[2]易棉阳：《近代中国农业金融的转型及其特点》，《福建论坛》2008年第1期。
[3]赵德馨、乔吉燕：《中国经济发展的路径、成就与经验》，《贵州财经学院学报》2009年第5期。
[4]唐海主编：《新时期农村信用社改革工作指南》，中国财政经济出版社2004年版，第14页。
[5]卢汉川：《当代中国的信用合作》，当代中国出版社2001年版，第81页。
[6]卢汉川：《当代中国的信用合作》，当代中国出版社2001年版，第92-96页。
[7]唐海主编：《新时期农村信用社改革工作指南》，中国财政经济出版社2004年版，第14页。
[8]路建祥：《新中国信用合作发展简史》，农业出版社1981年版，第106页。
[9]管延春：《当代中国农村信用合作金融史研究》，浙江大学博士学位论文（未刊稿）2005年，第50页。
[10]尚明：《当代中国的金融事业》，中国社会科学出版社1989年版，第455页。
[11]汪澄清：《金融创新论》，经济科学出版社2003年版，第224页。
[12]建国以后，中国农业银行在曲折中发展：其前身是1951年8月成立的中国农业合作银行，因没有开展业务，1952年被撤销；农业合作化运动时期，为增加对农业合作化的信贷支持，经国务院批准，1955年3月成立中国农业银行，1957年4月，中国农业银行并入中国人民银行；1963年11月，全国人民代表大会常务委员会通过决议，恢复中国农业银行，1965年11月，中国农业银行再次并入中国人民银行；1979年2月，国务院发出《关于恢复中国农业银行的通知》，再次恢复中国农业银行。
[13]卢汉川等：《社会主义初级阶段的信用合作》，中国金融出版社1990年版，第128页。
[14]尚明：《当代中国的金融事业》，中国社会科学出版社1989年版，第458~459页。
[15]尚明：《当代中国的金融事业》，中国社会科学出版社1989年版，第459页。
[16]卢汉川：《当代中国的信用合作事业》，当代中国出版社2001年版，第233页。
[17]苏宁：《1949~2005中国金融统计》，中国金融出版社2007年版，第314、326页。
[18]何梦笔、陈吉元：《农民金融需求及金融服务供给》，《中国农村经济》2000年第7期。
[19]所谓法人治理结构是指在一定的产权制度下，在资产所有权与经营管理权相分离的情况下，为解决企业内部不同权利主体（所有者、经营者、使用者）之间的监督、激励和风险分配等问题，所进行的相互权力与利益关系的制度安排。
[20]中央政府门户网站.国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见（国办发〔2004〕66号）[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/15/content_23158.htm，2005年8月15日.
[21]D.J.Thompson,1995,‘TheNighttheLightswereLit’,ReviewofInternationalCo-operation,88(1)
[22]史纪良主编：《美国信用合作管理》，中国金融出版社2000年版，第12页。
[23]谢平：《中国农村信用社体制改革的争论》，《金融研究》2001年第1期。
[24]C.B.Macpherson,1978,Property,MainstreamandCriticalPosition,UniversityofTorontoPress,Toronto；Friedman,M.,1962,CapitalismandFreedom,UniversityofChicagoPress,Chicago。
[25]白钦先、秦援晋：《“退而更化”：中国合作金融的改革之路》，《财经理论与实践》2007年第6期。
[26]谢平：《中国农村信用社体制改革的争论》，《金融研究》2001年第1期。
[27]F.H.Stephen,1984,TheEconomicAnalysisofProducers′Cooperatives,Macmillan.
[28]池茂传主编：《合作银行经营指南》，浙江人民出版社1996年版，第11页。
（作者单位：湖南工业大学商学院 412008 信阳师范学院经济管理学院 464000）
原载《中国经济史研究》2011年第2期
