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第八章
宰相与台谏的关系
宋代宰相握有行政大权，而且权力比较集中。对相权的监控，除了君主在最后决策时加以调节、否决以外，更为主要的是宋人建立了一套完整的台谏系统以行使监察权，与宰辅的行政权形成制衡机制。枢密副使吕公弼对英宗说：“陛下当以政事责成大臣，而委视听于台谏”（《长编》卷205），各委其责，发挥监督作用，以保证权力机制的正常运转。即使是皇权对相权实施调节和监控，也要依赖台谏官所提供的信息。所以，吕公弼说：“谏官、御史，耳目之官”（同前）。仁宗说：“台谏为朕耳目之官”（《长编》卷194），英宗时的御史中丞贾黯也说“谏官、御史，本人主耳目”（《长编》卷204）。后人认为，宋代宰相的权力在被一再分割之后，还要受到台谏的严密监控，这也是相权削弱的一方面因素。因此，要透彻理解宋代相权之全面强化，就必须对宋代宰相与台谏的关系做一番审视。
第一节
台谏的渊源和建制
在专制制度的社会里，监察类官员的设置是为了避免某种权力的失控，以保证国家的久治长安。所以，这种制度可以一直推溯到先秦社会，横亘于整个封建社会。这节只是讨论宋以前的制度渊源和宋代的台谏建制。
1、隋唐以前的监察官吏。
传说远古时代，已经有监察制度的萌芽。《史记·五帝本纪》卷1载黄帝时“置左右大监，监于万国”；《尚书·尧典》称舜时设有谏官，令龙出纳帝命。延续至周朝，“保氏掌谏王恶”，“凡祭祀、宾客、会同、丧纪、军旅，王举则从，听治亦如之”（《周礼·保氏》卷14）。另外设有“小宰”，“小宰之职，掌建邦之宫刑，以治王宫之政令，凡宫之纠禁”（《周礼·小宰》卷3）。这些都不是专职的监察官员，只是他们的职责中兼有监察的任务。西周时还设有“御史”之职，仅仅是许多官职的泛称而已。春秋时期的诸侯国，开始设立比较专门的检察官员，如齐国的“大谏”和“大行”，韩、赵、魏的御史和郎官等等，但他们依然是非专职的。
中国古代监察制度是在秦汉魏晋南北朝时期逐渐形成并建立的。秦朝设谏议大夫、给事中等，负有一定的监察职责。此时的给事中还属加官，由大夫、博士、议郎兼领。朝廷三公之一御史大夫，主要是辅助丞相治理国家，职掌副丞相，具体职掌为“典正法度”、“举劾非法”，有御史府机构。但是，他们分工负责的内容包括了补察政令之偏私阙失，“实后世司宪之职所由出”（《历代职官表》卷18）。汉承秦制，规模上有所扩大。御史大夫之下设有御史丞、御史中丞。御史中丞“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史十五人，受公卿奏事，举劾案章”（《汉书》卷19《百官六卿表》）；御史丞则留御史大夫寺，内领御史三十人，司掌一般官吏之监察。汉朝还不时下诏，要求臣僚推荐“直言极谏之士”（详见《西汉会要·选举上》）。汉武帝以后，“内朝”权势浸重，御史大夫所属的“外朝”权力逐渐被削弱。汉成帝绥和元年（公元前8年），御史大夫改为大司空，监察之职权也渐渐划归“内朝”所有。后又几度变更，御史大夫几度复名，制度处于不稳定的变化期。
东汉时，不设御史大夫，而专设御史中丞，始称御史台，又称兰台寺，开始更多地负纠察之职。后代或复设大夫、或只设中丞，职责都是一样的，他们是监察类官员的首长。魏晋南北朝时期，御史台内部机构设置有很大的随意性，不稳定性是这一时期监察机构的突出特征。三国魏派二御史居殿中，纠察非法之事，即后世殿中侍御史的起始。魏晋以来，御史台脱离太府卿系统，逐渐发展成为独立的朝廷监察机构，御史中丞渐成专职的监察官，“掌奏劾不法”（《宋书》卷40《百官志》），“自皇太子以下，无所不纠”（《通典》卷24《职官六》）。朝廷也特意推尊御史中丞，“其出入，千步清道，与皇太子分路，王公百辟，咸使逊避，其余百僚，下马弛车止路傍，其违缓者，以棒棒之。”（同前）所属有治书侍御史、分掌侍御史、二丞侍御史等。同时，汉魏以来由侍中寺基础上发展而来的门下省，逐渐成为掌规谏的言谏机构，设侍中、散骑常侍、给事中、谏议大夫等等职官。
至隋朝以前，中央监察类官员的设置情况并没有形成一定之规，职责范围也有伸缩变化。这是台谏官体系的生成期。
2、隋唐台谏官体系。
隋唐时期，中央政府建立起完善的台谏体系，御史台成为中央最高行政监察机关。此时，门下省已经纳入三省范围，成为宰相行政机构之一。但他们行使封驳权，并且仍然负有言谏的责任。其余监察百官的职责，主要落实到台官的头上。
隋代置御史台，使这一行政监察机关脱离了宰相的领导而独立行使监察权。御史台的职官设置也较完备，有御史大夫一人，为御史台长官；治书侍御史二人，为台长副贰，掌台内簿领；属员则有侍御史八人、殿内侍御史和监察侍御史各十二人。隋室讳中，故省中丞，增治书御史之品以代之。
唐代承隋制。唐高宗李治即位为避帝讳，而复改治书御史为御史中丞。御史台设御史大夫一人、中丞二人。御史大夫掌“刑法典章，纠正百官之罪恶，中丞为之贰。”下属三院：台院，设侍御史六人，“掌纠举百僚”之事，负责中央官员的纠弹及要案推鞠；殿院，设殿中侍御史九人，“掌殿庭供奉之仪”，即纠察朝廷礼仪；察院，设监察御史十五人，“掌分察百僚，巡按州县”。
（以上所引均见《新唐书》卷48《百官志》）门下和中书二省以下又设左右谏议大夫、补阙、拾遗，掌“谏喻得失”、“供奉讽谏”之事，合称谏院。
唐高宗时，改御史台为宪台，与东台门下、西台中书、文昌台尚书对应，御史台又称南台，御史大夫为大司宪，御史中丞为司宪大夫。武则天时又改为肃政台，分左、右，故称左台、右台。中宗神龙初，废左右肃政台，复设左右御史台。其后，又将左右台合并为一台。
隋唐以御史台与谏院相互补充，加强了中央行政监察机构在议政、决策过程中的作用，唐代帝王即以“纳谏”著称。这是台谏体系的完善期。
3、宋代的御史台和谏院的设置。
宋代台谏系统有一个重建和完善的过程，在两宋政治生活中曾发挥过十分重要的作用。
①、御史台。
宋代沿袭唐制，设御史台为最高监察机构之一，“掌纠绳内外百官奸慝，肃清朝廷纪纲，大事则廷辩，小事则纠弹。”（《宋会要·职官》17之1）御史大夫官高不授，以御史中丞为台长，编制一员。以侍御史为副长官，侍御史必兼知杂事，称侍御史知杂事（简称知杂御史、知杂、知杂事），下属台院、殿院和察院。宋初，三院御史多差出外任或者在京领他局，没有定员。真宗以后，三院御史定为六员，天禧元年（1017）二月诏曰：“御史台除中丞、知杂、推直，外置侍御史已下六员，并不兼领职务，每月添支十五千，三年内不得差出。”（《宋会要·职官》17之5）仁宗时，御史缺员，资历合格者少，御史台开始设殿中侍御史里行和监察御史里行。真宗以后，还对御史的职任和赏罚有了明确规定，大中祥符九年（1016）二月诏曰：三院御史“自今在台供职并二年。若曾纠弹公事，显是修职，候满日特升陟；如全无振举者，当议比类，对换别官，外任差遣。”（《宋会要·职官》17之5）
②、谏院。
谏院是宋代的另一个最高监察机构。宋初，谏院尚未成为独立的机构，常以门下和中书二省官员二人判院事，设左右谏议大夫、补阙、拾遗，分隶门下和中书二省。太宗端拱元年（988）二月，太宗“以补阙、拾遗，任当献纳，时多循默，失建官本意，欲立新名，使各修其职业。”于是，“改左右补阙为左右司谏，改左右拾遗为左右正言。”（《长编》卷29）然北宋“承五代之弊，官失其守，故官、职、差遣离而为三。今之官，裁用以定俸入尔，而不亲职事。谏议大夫、司谏、正言，皆须别降敕，许赴谏院供职者，乃曰谏官。”（《长编》卷110）即有谏官职名者还必须由朝廷下令赴谏院供职，才算真正的谏官，而更多的仅仅是官称，与谏院无关。真宗天禧元年（1017）二月，正式设置谏院，专铸了谏院的官印，在门下和中书设谏官六员，不再兼领他职，这是宋代设专职谏官的开始。仁宗明道元年（1032）七月，朝廷迁门下省，而将门下省的旧址改建成谏院，谏院从此有了独立的办公场所。神宗改制，谏院定为八员。高宗建炎三年（1129），诏谏院于中书、门下后省之侧独立设局，不再隶属中书、门下两省，“以登闻检、鼓院专隶”（《宋会要·职官》3之50）。绍兴二年（1132）后，恢复元丰旧制。
③、台谏合一。
御史台和谏院最初各有分工，“谏官掌献替，以正人主；御史掌纠察，以绳百僚”（《山堂考索续集》卷36《官制门》）。其实这两者之间并没有明确的分界线，臣僚所为，可以秉承帝王旨意；帝王言行，可以受身边大臣影响。所以，御史台和谏院既然负有着相同的监察职责，在实际操作中往往职能相通。到了宋代，台谏的区分已经不十分明显，元符二年（1099）八月，“都省勘会”分定台谏职责云：“谏官职在拾遗补阙，凡朝政阙失，悉许论奏。则自宰臣至百官、自三省至百司，任非其人，事有失当，皆得课正。台官职在绳愆纠缪，凡官司稽违，悉许弹纠。则宰臣至百官、自三省至百司，不循法守，有罪当劾，皆得纠正。”（《宋会要·职官》17之16）二者职责事实上有交叉之处，故台、谏渐渐合一。
最初，御史台与谏院之间也相互负有监察之责，二者不通往来，以免党同伐异。《容斋续笔》卷三载：“国朝故实，台、谏官元不相见。故赵清献公为御史，论陈恭公，而范蜀公以谏官与之争。……今两者合为一府，居同门，出同幕，与故事异。”洪迈所说的台、谏合一是南宋之事，其实，二者互通声气，甚至相互兼职，从北宋时就已经开始。《长编》卷154载仁宗庆历年间事云：“御史台中丞厅之南，有谏官御史厅，盖御史得兼谏职也。”台、谏合一，北宋中期以来已渐成事实。
为了保证台谏系统的独立性，朝廷有时也采取一些过分措施，如元祐元年（1086）十一月，朝廷又令“隔截门下、中书两省谏官，别开门出入，不得与给事中、中书舍人相通”。这种隔离的方法反而不利台谏监察职能的发挥，所以，遭到台谏的一致反对，于是再诏称“谏官直舍且令依旧，所有前降擗截指挥，更不施行。”（《长编》卷392）
④、台谏作用的恢复和完善。
经过唐末五代的战乱，台谏系统也遭到彻底地破坏。赵宋建国，台谏系统首先面临着一个重建和完善的问题，其监察职能的发挥，同样经历了一个重建和完善是过程。
宋代初期，内外战争频仍，无暇从容“坐而论道”，“谏官废职，制诏有所未当，给事中不敢封还驳正，遗、补亦不敢直言其失”，“御史不能弹奏”（《长编》卷22），监察系统十分不健全。从太宗开始，逐渐注意台谏的作用。《玉壶清话》卷8载：“太宗推敦台宪，动畏弹奏。雍熙九年，春宴，上欢甚，时滕中正权中丞”，太宗欲群臣多饮几杯酒，征得滕同意后方实行。真宗则着手整顿中央监察机构御史台和谏院，使台谏进入正常的监察运转体系。
宋代台谏系统的完善期在仁宗朝，这也是宋代台谏发挥作用的黄金时期。仁宗比较尊重台谏的谏诤，曾因宫内做道场，赐群僧紫罗各一匹，特别嘱咐群僧说：“来日出东华门，以罗置怀中，勿令人见，恐台谏有文字论列。”宋人因此评价说：“仁宗以微物赐僧，尚畏言者，此所以致太平也。”（《邵氏闻见录》卷2）仁宗即位初，刘筠出任御史中丞，“先是，三院御史言事皆先白中丞，筠举旧仪，榜三院门，令台属各举纠弹之职，毋白丞、杂知。”（《长编》卷99）此后，台谏长官御史中丞也成为监察的对象，如嘉祐五年（1060）五月，台谏官唐介、王陶等八人集体弹劾御史中丞韩绛，韩绛因此降职（详见《长编》卷191）。仁宗亲政时，台谏的作用达到顶点，出现了一批著名的谏官。天圣末年，郭劝、曹修古、杨偕、段少连四人因直言敢谏，当时号称“四御史”。宝元年间，孔道辅出任御史中丞，“性鲠挺特立，遇事弹劾无所阿避，出入风采萧然。及再执宪，权贵益惮之。”（《长编》卷124）庆历三年（1043）八月，又规定谏官可以随两府大臣“日赴内朝”，加强监督（详见《长编》卷142）。庆历五年（1045）二月，右正言钱明逸认为“閤门仪制，每日上殿不得过三班”，限制了谏官言事，要求“今后谏臣有本职事求对，虽已有三班外，亦听上殿敷奏。”获仁宗同意（《长编》卷154）。这又为谏官随时见皇帝提供了便利。宋人自言：“台谏之职，在国初则轻，在仁宗之时则重；在国初则为具员，在仁宗之时则为振职。”（《宋史全文》卷7引吕中《大事记》）林駉评价仁宗朝台谏的作用说：“叩鐶大呼，不曰忤旨；叩榻论事，不曰沽名，台谏之风采可想也。”（《古今源流至论》前集卷3《庆历人材》）
此后，在理论上，台谏都受到极高的重视。但是，北宋末年以来，台谏渐渐失职，南宋时台谏很少正常行使监察权。南宋孝宗以后，台谏几乎名存实亡。到了南宋末年，元兵入侵，急迫的形势又要求台谏停止讨论朝政，张世杰云：“此如何时，动以台谏论人。”这也形成一条规律，兵荒马乱之时，台谏的作用自然要减弱。
宋代御史中丞有极高的品望，是二府宰辅的主要候补人选，与三司使、知开封府、翰林学士合称“四入头”（见《容斋续笔》卷3）。有时，朝廷为了推重台谏，特意让现任或前任执政出任御史中丞，《石林燕语》卷7载：“太宗时张宏自枢密副使、真宗时李惟清自同知枢密院为御史中丞，盖重言责也。仁宗时，亦多命前执政，如晏元献公、王安简公皆是。”
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