第二节
三司归属中书领导
宋代帝王建立三司制度，是为了收缴地方财权、以达到集中财权的目的，而不是分宰相之权。宋太祖曾问赵普说：“自唐季以来，数十年之间，帝王凡易十姓，兵革不息，生灵涂地，其故何哉？吾欲息兵定长久之计，其道如何？”赵普认为唐末五代之乱，“无他，节镇太重，君弱臣强而已。”所以，对策是“惟稍夺其权，制其钱谷，收其精兵，则天下安矣。”（《邵氏闻见录》卷1）北宋开国两朝皇帝所要努力做到的就是收取地方兵权、财权，强化中央集权。在财政管理方面，“制其钱谷”是朝廷的宗旨。太宗时，做到了“外州无留财，天下支用悉出于三司”（《长编》卷34）。三司制度的成功行使，使得三司使的位置在朝臣中也被突出出来，《宋史》卷162《职官志》便称三司使“位亚执政，目为计相”。这里有两点值得注意：第一，三司使的官位在执政（参知政事、枢密使、枢密副使等）之下，即不在宰辅之列。第二，三司使仅仅是因为作用重要而被人们视同相辅。所以，三司使往往也是执政的最佳候补人选，《容斋续笔》卷3载：“国朝除用执政，多从三司使、翰林学士、知开封府、御史中丞进拜，俗呼为‘四入头’。”而且，朝廷也有意从三司使的位置上选拔宰辅，《古今源流至论》前集卷9《财计》说：“国朝吕申公之任禁掖，必先除户部；蔡文忠之参大政，必先除三司使，此古者冢宰理财之意也。”
三司是否归属宰相领导，《宋史·职官志》中没有明确说明，后人则众说纷纭。或以为三司独立于中书宰相的领导之外，掌管财政大权，这是宋代相权削弱的重要因素之一。这种观点曾被史学界普遍接受。
然而，依据史料分析，三司当归属中书领导，他们之间有上下级的直属关系，三司分宰相财权的说法很难立足。庆历四年（1044）八月，参知政事范仲淹向仁宗建议，要求对归属二府领导负责的朝廷政务做一大致分工，让每一位辅臣负起具体的职责，他说：“臣请仿前代，以三司、司农、审官、流内铨、三班院、国子监、太常、刑部、审刑、大理、群牧、殿前马步军司，各委辅臣兼判其事。”（《长编》卷151）所列举的下属部门，三司赫然首当其冲。如果再从宋代史料中爬梳三司制度的运作过程，也能够清晰地发现三司归属中书领导这一事实。
1、三司的人事任命权操纵在中书手中。
一个职能部门是否独立，重要的是看它有否用人权。它的部门最高长官之任命是否出自皇帝独断，尔后，部门长官又有任命下属各级官吏的权力。也就是说，皇帝委专任于部门最高长官，部门长官又对下属的任命负一定之责，形成一个上下相维、自行运转的独立体系。以此标准来衡量三司体制，就能明显看出三司机构与中书的从属关系，在皇帝和三司使、以及三司僚属之间，还间隔着宰相一层领导关系，由宰相掌握着三司的用人权，中书应该是三司的直属上级单位。
①、三司使的任命。
从理论上来说，高层官僚的任命权都掌握在皇帝手中。上文已经讨论了宰相代行用人决策权的问题，这里，有一个前提，一定是宰相所管辖的部门，宰相才可以代替皇帝行使用人决策权。如枢密院、台谏等非宰相下属部门，宰相一般说来不能过问它们的任命。
三司部门最高长官三司使的任命，从操作过程来看，都是要经过宰相的，它与其它中书下属部门一样，首先由宰相推荐合适人选名单，再由皇帝定夺。康定元年（1040）九月，“中书进拟三司使”，仁宗提议由叶清臣权三司使公事（《长编》卷128）。庆历八年（1048）四月，叶清臣再次出任权三司使，《长编》卷164解释说：
咸平末，并三部为使，官轻者则为权使公事。康定初清臣已为权使公事，今再领三司，当为使，而又为权使，中书误也。自是，遂分权使与权使公事为两等。又，三司使旧班在翰林学士之上，权使即与正同，三司使结衔，皆在官职之上。及是，宰相陈执中欲抑清臣，降敕时移权三司使在职下结衔，其后遂班翰林学士之下。
从叶清臣两次出任三司长官的情况来看，操作过程如下：中书宰相进拟人选名单，皇帝拍板决断，再由中书“降敕”宣布。皇帝的最后决断，如果成为象征性的手续过程时，宰相就代使了决策权。这就是上文讨论宰相职权时所涉及的问题。宰相也确实在其间搀杂私意，如陈执中为抑制叶清臣，竟悄悄变更成规。皇祐元年（1049）三月，叶清臣与判大名府贾昌朝发生争执，“宰相欲两中之”，徙贾昌朝判郑州、叶清臣知河阳（《长编》卷166）。叶清臣最后离开三司职位，还是因为宰相的排斥。
宰辅引用、任免三司使或三司长官因宰辅之故得以任职、罢免的事例在宋代屡屡出现。太祖时，权判三司赵玭“与宰相赵普不协”，因此解职（《长编》卷8）；张澹因为附会参知政事卢多逊而得权点检三司公事（《长编》卷15）。真宗时，参知政事“丁谓以符瑞、土木迎帝意，而以（林）特有心计，使干财利佐之。”（《宋史》卷283《林特传》）引林特为权三司使。天圣四年（1026）九月，“时三司阙官，中书议除人”，后根据仁宗意见，用王博文为户部副使（《长编》卷104）。“嘉祐中，梁庄肃公克家为相，以益州路转运使张掞为三司副使”（《东轩笔录》卷12）。嘉祐四年（1059）三月，包拯“尝自至中书，诟责宰相，指陈前三司使张方平过失，怒宰相不早罢之。”（《长编》卷189）嘉祐七年（1062）四月，“知荆南府、工部侍郎李参为群牧使。执政初议，欲用参为三司使，（参知政事）孙抃独不可，曰：‘此人若主计，外台承风刻削，则天下益困弊矣。’乃不果用。”（《长编》卷196，又见《东斋记事》卷3）
即使是皇帝欲更换三司使，也须获得宰相的同意。英宗亲政后，不满三司使蔡襄，曾一再要求宰相更换人选，韩琦等共奏说：“三司事无阙失，罢之无名，今更求一人材识、名望过襄者，亦未有。”因此，蔡襄又继续任三司使。最后，英宗的意见得到贯彻，也是在不断坚持获得宰相同意之后的事情（《长编》卷204）。熙宁三年（1070）八月，“三司副使阙，执政拟用（傅）尧俞”，参知政事王安石“恶尧俞不附己，故专以资序抑之”，最后以傅尧俞权发谴盐铁副使。不久，神宗又对王安石说：“三司副使不才，如何更择人”，王安石则干脆认为三司是多余设置的机构，“三司所治，多是生事以取赂养吏人”，为后来的归并三司之官制改革做好了舆论准备。（皆见《长编》卷214）熙宁五年（1072）六月，以王克臣权发遣盐铁副使，也是神宗与宰相王安石商议的结果（《长编》卷234）。
②、三司的其他官吏之任免。
宰相既然是三司部门的直属上级，因此，三司其他官吏的任命和罢免，宰相或中书部门也有权过问，或直接负责。这方面史料在宋代史籍中也是大量存在的。天禧三年（1018）十月，“中书言三司判官、转运使副秩满当迁者，但进士及第或带馆职者，皆欲授名曹。从之。”（《长编》卷94）天圣二年（1024）六月，朝廷明令“三司检法官自今有阙，令流内铨依公拣选，保明以闻，其三司使副无得复举。”（《长编》卷102）剥夺了三司使副推荐下属的权力。景祐二年（1035）九月，仁宗因为“三司胥吏猥多，或老疾不知书计”，派人进行选择淘汰工作，“已而，三司后行朱正、周贵、李逢吉等数百人，辄相率诣宰相吕夷简第喧诉，夷简不见。又诣王曾（时为集贤相）第，曾以美言喻之，因使列状自陈。”（《长编》卷118）三司胥吏聚集宰相家闹事的原因就是因为中书是三司的直属上级。可以想象，如果枢密院或台谏发生类似事件，被精简者决不会跑到宰相家闹事。陈执中为昭文相，也进行过类似的机构精简淘汰工作，“三司勾当公事及监场务官，权势所引者，皆奏罢之，内外为之肃然。”（《宋史》卷285《陈执中传》）然陈执中却喜以私恩用人，御史何郯说：“向传式不才，累被人言，不可任以要剧，而执中以私恩用传式至三司副使；吕昌龄曲事执中宠嬖之兄弟，至为三司判官”（《长编》卷165）。《东轩笔录》卷13亦载：“刘沆为集贤相，欲以刁约为三司判官，与首台陈恭公（执中）议不合，刘再三言之，恭公始允。”熙宁四年（1071）八月，神宗与王安石讨论三司判官人选问题，认为“数易职司不便”，王安石则认为“其称职者，乃可久任”，神宗最后还是听取了王安石的意见，更换了户部判官（《长编》卷226）。
甚至，三司官员的具体设置，机构的调整，宰相也要提供方案或提出意见，帮助皇帝决策。真宗时，宰相王旦认为三司“三部勾院为一司，实为繁剧，纵使重官为之，徒益事势，于勾稽则愈疏矣。若复分三部设官，选才力俊敏者主之，庶乎分减簿领，稍得精意。”意见立即被真宗采纳。（《长编》卷87）皇祐五年（1053）九月，“罢三司提举司勾当公事官，从宰臣陈执中所奏也。”（《长编》卷175）
三司使当然有推荐下属的权力，如庆历二年（1042）正月，“用三司使姚仲孙请，以度支判官、刑部员外郎、秘阁校理范宗杰为制置解盐使。”四月，“以度支副使杨日华为盐铁副使，施昌言为度支副使。初，权三司使姚仲孙言度支比盐铁为繁，而日华以疾数在告，且荐昌言，故改之。”（《长编》卷135）但三司使的用人建议权，一般是在宰相的许可之下行使，是每一个部门长官对属下的正常推荐。
大量史料说明，三司用人权在于宰相，而不在三司使。从用人权的角度考察，三司隶属于中书的关系十分清楚。
2、中书及二府对三司负领导责任。
在用人权之外，中书与三司的上下级关系也十分清晰，中书对三司负有领导责任。从三司的财政立法、行政领导等各个方面，都能说明者一点。
①、三司的财政立法权听命于二府。
三司如果独立于宰相的领导之外，直接接受皇帝的“委任”，必须能够自行决定财政制度、以及拥有采取与此相关的系列措施权。这样，三司长官才能面对皇帝，独立地对三司的全面事务负责。如果上述权力操纵在宰相手中，那么，对皇帝负责的只能是中书，中书是议定制度、做出决策的机构，三司则就为其下属的执行机构。
揆之史实，宋代三司立法权基本上是由中书宰相操纵，而且，财政与军政也密不可分，所以，有时还要求枢密院参预三司立法权的商议讨论。如庆历七年（1047）二月，三司使张方平认为仁宗对臣下的具体政务干涉过细，要求“自余细务，合下三司提举司、开封府等处者，只乞传宣中书、枢密院札下逐处有司”（《长编》卷160）。三司部门长官的请求，已经将皇帝、二府、三司之三级领导关系交代得清清楚楚，三司是直接归属中书管辖的。
从大量的史料爬梳中可以发现，三司的财政立法权必须通过中书，经中书颁布为条规，三司仅仅是下属的执行单位。例如：
至道元年（995）五月，太宗“召三司孔目官李溥等二十七人，问以计司钱谷之务。……俾中使押送中书，限五日具奏。”“李溥等条上三司利害七十一事，中书参校其四十四事可行，遂著于籍，其十九事令（三司使）陈恕等议定而后行之。”（《长编》卷37）景德四年（1007）五月，宰相王旦对真宗“言淮南榷酤”，“且言诸路各置转运使，复遣官检举酒税，竞以增益课利为功，烦扰特甚”，真宗因此“诏三司取一年中等之数，立为定制，自今中外勿得更议增课，以图恩奖”（《长编》卷65）。大中祥符六年（1013）正月，诏“茶盐酒税等事，并令中书、枢密院参详施行”（《长编》卷80）。大中祥符九年（1016）十月，真宗派员“与三司同共定夺”茶盐制度，要求“送中书门下参详”（《长编》卷88）。天圣元年（1023）正月，命三司使李谘等“较茶、盐、矾税岁入登耗，更定其法，遂置计置司，以枢密副使张士逊、参知政事吕夷简、鲁宗道总之。”（《长编》卷100）仁宗庆历初，知谏院张方平上言云：三司应该“革因循之弊，旋具事节，先到中书、枢密院开陈商量，必久远可行者，奏上取裁。”（《长编》卷135）庆历六年（1046）十一月，三司欲悉榷沧、滨二州盐，朝廷已经同意而令未下，新上任的权三司使张方平立即反对，认为河北盐课已“均之两税钱”，现在的措施“岂非再榷乎”？而且，盐贵之后，就会导致“契丹常盗贩不已”，“敌盐滋多”，利在契丹。仁宗立即醒悟，对张方平说：“卿语宰相立罢之”，张方平则回答说：“法虽未下，民已户知之，当直以手诏罢之，不可自有司出也。”仁宗“即命方平密撰手诏下之”（《长编》卷159）。这一次可以绕过宰相是因为情况特殊，正说明平日三司法令皆必须通过中书宰相。庆历七年（1047）十二月，三司使张方平上疏言理财弊病，结尾说：“权诸利害，至于根本，则关配动静，臂指伸缩，乃系二府，非有司所预。谨具大略，乞下中书、枢密院审加图议，裁于圣断”。其后，张方平又有所建议，结尾亦云“伏望令中书、枢密院检会臣前奏，审加计议，裁于圣断”（皆见《长编》卷161）。这段话明确告诉我们三司的立法权在二府。嘉祐三年（1058）九月，朝臣议论茶叶通商之利，或上言“请罢给茶本钱，纵园户贸易，而官收税租钱与所在征算归榷货物，以偿边籴之费，可以疏利源而宽民力”，“宰相富弼、韩琦、曾公亮决意向之，力言于帝”，仁宗因此命“三司置局议之”（《长编》卷188）。熙宁三年（1070）十一月，中书编修条例所言：“三司年例合科买物色，其可减省，止令在京买之；或岁计物须至下外州军科买者，著为定式；如式外不时而科买者，须奏定旨。”（《长编》卷217）熙宁三年（1070）十二月，命宰相“王安石提举编修《三司令式》并《敕》及《诸司库务岁计条例》。翰林学士元绛、权三司使李肃之、权发遣盐铁副使傅尧俞、权户部副使张景宪、度支副使王靖、同修起居注李寿朋、集贤校理陈绎，并同详定”（《长编》卷218）。熙宁五年（1072）三月，中书奏疏言及“通有无、权贵贱以平物价，所以抑兼并”的问题，神宗诏曰：“宜出内藏库钱帛，选官于京师置市易务，其条约委三司本司详定以闻。”（《长编》卷231）熙宁六年（1073）正月，宰相“王安石请增三司吏禄”，“上从其请”（《长编》卷242）。熙宁十年（1077）三月，三司讨论食盐官卖，三司长官多“希王安石意”，王安石去职后才罢部分地区食盐官卖（《长编》卷281）。元丰三年（1080）三月，“诏中书别议措置三司帐法”（《长编》卷304）。元丰四年（1081）四月，“诏：茶场司条，令中书别立抵挡法”（《长编》卷312）。
以上史料说明两点：其一，中书是皇帝和三司之间的中介机构，是三司的直接上级领导；其二，三司的条例是否可行，须经中书审定通过，财政立法权掌握在中书宰相手中。其操作过程大约如下：由三司部门向中书提出建议，或议定条例申报中书，中书宰相审核之后，择重要者或可行者，奏报皇帝，而后再由中书下达指示，著为条例。也有因中书宰辅建议，得到皇帝同意，颁布施行的。
②、中书宰相是三司的行政上级。
三司部门事务，宰相负有直接行政领导责任。在日常工作中，象处理其它直接下属部门事务一样，中书经常与三司发生上下级的领导关系，而从来不会引起人们“侵夺有司”的责备或疑问。如：真宗即位初，“命三司具中外钱谷大数以闻，盐铁使陈恕久而不进，上命辅臣诘之。”（《长编》卷43）这是皇帝通过三司的直接行政领导而过问三司事务；其后，度支使梁鼎曾言“中书唤臣，令计度如何辇运、科拨夏秋二税者。”（《长编》卷54）又是上级部门召下属询问、考察日常工作情况。
甚至，三司的财政收支状况，宰相可以通盘掌握，皇帝不一定预闻。太后刘氏垂帘期间，对三司库存“屡欲知之，而宰臣李沆终不以进，虑开人主之侈心”（《山堂考索续集》卷33《官制门·户部》）。
三司部门不合理的举措，作为行政上的直接领导，宰相要向皇帝奏报改正。咸平四年（1001）三月，宰相吕蒙正对真宗说：“备边经费，计臣之责，近者但委转运使。至于出入盈虚之数，计臣或不能周知，此甚无谓也。”真宗立即“下诏申警三司，令举其职，傥闻阙误，必正典刑。”（《长编》卷48）庆历二年（1042）三月，“中书言，三司每岁买红花、紫草各十万斤，民不能供。诏止买五万斤。”（《长编》卷135）熙宁五年（1072）九月，检正中书五房公事曾布言：“乞于三司选吏二百人，专置司磨勘天下帐籍，以至三部勾院亦皆选吏置官，责以审复。”（《长编》卷238）熙宁十年（1077），诏令整顿财政收入支出，“以中书言诸路财赋岁入岁支，转运司多不疚心，唯称缺乏，既不可旋考校，宜有会计出入之法，以察增耗，以知有余不足之处也。”（《宋会要·职官》1之19）凡此种种，皆可以说明三司置于中书的领导之下。
三司为中书的直接下属机构，宋人也有间接言及。熙宁九年十月，“权同都提举市易司吴安持以父在中书，乞罢领市易都提举。”当时，吴安持的父亲吴充为中书宰相，而市易司则隶属三司，吴安持要求回避，说明三司与中书有着直接的隶属关系。而朝臣吕嘉问则认为“百司无非中书统摄”，吴安持没有必要特地回避（详见《长编》卷278），这里的“百司”，当然包括三司。
③、中书节制三司事务。
中书甚至在许多时候直接插手三司事务，或越过三司亲自处理财政事务。这是作为三司的直接上级领导部门，对下属机构干涉过多时所发生的必然现象。景德四年（1007）八月，“宰臣言今岁丰稔，菽麦甚贱，为富民所蓄，请官为敛籴，以惠农民”，真宗“出内库钱五十万贯付三司，市菽麦”（《长编》卷66）。其后，宰相寇准“恶三司使林特之奸邪”，对林特的所为多有拦阻。林特“以河北岁输绢阙，督之甚急。（寇）准颇右转运使李士衡而沮特，且言在魏时尝进河北绢五万而三司不纳，以至阙供，请劾主吏以下。”真宗虽不太同意寇准意见，但仍然“勉从其请”（《长编》卷84）。天圣元年（1023）九月，“中书言：‘近岁三司积下勾磨帐籍颇多，至有因循之失，而官物遂无所归。欲令三部副使催督送司，以岁月为次，仍令举判开拆司提举，具每月逐部所磨帐籍以闻。’从之。”（《长编》卷101）天圣二年（1024）七月，三司讨论茶法，二府大臣也积极发表意见，得皇帝首肯（详见《长编》卷102）。庆历四年（1044）九月，参知政事贾昌朝认为“用兵以来，天下民力颇困”，建议各地“毋得承例折变科率物色，其须科折者，并奏听裁。即虽有宣媸及三司移文而于民不便者，亦以闻。”得朝廷同意（《长编》卷152）。熙宁九年（1076）五月，中书要求“令三司支银绢折算钱十五万缗，赴熙河路市粮草”；同年九月，中书讨论私铸钱之事，要求“违法纳私钱官司，欲令三司依法施行”，皆得皇帝同意（详见《长编》卷275、277）。
三司在具体事务处理方面的意见如果与中书不同，往往也是中书占上风。如熙宁八年，“三司请废杂卖场，中书户房以为不便”，神宗要求三司复议此事，三司即改变主张，因此“复置杂卖场”（《长编》卷269）。宰辅这一系列对三司财政事务的参预和领导，都被朝廷视为正常情况，同样没有引起侵权之类的异议。
三司的一般性事务同样受中书节制，须禀报中书、申请得旨。如熙宁七年（1074）九月，三司大火，房屋、文书焚烧殆尽，检正中书五房公事李承之要求三司官吏整理遗留文书档案，“并具火势先后，申中书看详收救并烧失若干，量轻重赏罚。”得神宗同意（《长编》卷256）。熙宁八年（1075）闰四月，“诏三司具未置熙河路买马场以前买马钱物岁支若干，于何官司出办，自用茶博买后如何封椿，申中书取旨。”（《长编》卷263）
宰相对三司事务干涉过多、过细，甚至招致皇帝的批评。熙宁元年（1068）有旨“差后苑工匠造舒国、祁国公主下嫁礼物”，神宗说：“此细务也，不足以累宰职，自今一听三司裁决。”（《宋会要·职官》1之18）
皇帝的类似批评只能换一个角度证明宰相对三司事务的全面干涉，而且，这种批评并不影响宰相对三司的领导作用。神宗时，参知政事王安石得神宗支持，主持变法，目的是富国强兵，所以，变革财政制度是变法的最主要内容。王安石为了避免三司旧机构的拖后腿，另设制置三司条例司，将三司原有的职权揽了过来。虽然反对派的大臣一直要求“将制置条例司与青苗补助之法只归三司”（《长编》卷210），神宗和王安石却没有同意。新机构的设置，是为了宰辅更方便地操纵财政权，当然，这时候的中书已经是由王安石一人做主。
中书宰辅节制三司事务的更直接做法是由宰辅兼任三司财政部门的长官，上文所引《渑水燕谈录》已涉及这一点。开宝五年（972）十一月，“命参知政事薛居正兼提点三司淮南、湖南、岭南诸州水陆转运使事，吕余庆兼提点三司荆南、剑南诸州水陆转运使事。”（《长编》卷13）次年九月，薛、吕二人升迁为宰相，仍兼三司职事（《宋史》卷210《宰辅表》）。也就是说，北宋前期已开宰辅兼职三司之例。王安石变法，重在改变国家的财政收支状况，所以，财政机构和法规的变革首当其冲。《宋宰辅编年录》卷8载：
熙宁七年（1074）十月，诏三司置会计司，以宰相韩绛提举。先是，绛奏三司财赋出入之数无考校盈虚之法，仍乞臣绛提举而校其增亏，以黜陟官吏能否。而三司使章惇亦乞天下财赋删修为法，故有是命。（又详见《长编》卷257）
元丰改制三司归并于户部以后，宰相为了更直接地操纵朝廷财政大权，依然需要兼任这方面的职务，其做法与北宋前期宰辅兼三司职务的做法一模一样。如南宋时期，为了应付战争岁月的特殊情况，需要进一步将财权集中到宰辅手中，宰辅兼任财政部门的长官的情况也就比较常见。《朝野杂记》甲集卷10载：
隆兴初，言者请法有唐之制，命宰相兼领三司使职事。财谷出纳之大纲，宰相领之于上，而户部治其详。上是之。乾道二年（1166）冬，遂命宰相兼制国用使，参知政事同知国用事。五年二月戊申罢国用司。八年，正丞相官名。夏四月诏“丞相事无不统，所有兼制国用使与参政，更不入衔云。
开禧年间，韩侂胄用兵，曾一度恢复国用使，并增设参计官、同参计官等。韩侂胄被诛后，即废（《朝野杂记》乙集卷13）。
3、对三司独立倾向的矫正。
皇权和相权，始终是一对矛盾的统一体。皇帝为了揽取更多的实权，有时直接插手三司财政事务，中书宰相的中介环节被忽略，因此造成三司的某种程度的独立倾向。这种倾向一露头，臣下马上就会有“侵夺有司”的异议，而予以及时的谏诤和纠正。至和二年（1055）四月，知谏院范镇言：
伏见周制，冢宰制国用，唐宰相兼盐铁转运，或判户部，或判度支，然则宰相制国用，从古然也。今中书主民，枢密院主兵，三司主财，各不相知。故财已匮而枢密院益兵不已，民已困而三司取财不已。中书视民之困，而不知使枢密减兵、三司宽财以救民困者，制国用之职不在中书也。而欲阴阳和，风雨时，家给人足，天下安治，不可得也。欲乞使中书、枢密院通知兵民财利大计，与三司量其出入，制为国用，则天下民力庶几少宽，以副陛下忧劳之心。此非使中书、枢密大臣躬亲繁务如三司使之比，直欲令知一岁之计以制国用尔。（《长编》卷179）
三司或户部作为独立的行政部门，虽然归属宰辅的直接领导，但毕竟会具有部门的独立性，对上级的领导会有一种离心力。随着宋代相权的膨胀，权臣甚至要求消解这些政府重要部门的独立性。而宋代宰相的职权则是随着时间的推移不断地扩张，权臣的意志也最终得以实现，他们最终囊括枢密院、三司之军权、财权于一身，形成南宋时期权臣独揽大政的局面。从南宋后期权臣所兼之职中就可以看出他们的权力范围已经囊括一切，如开庆元年（1259）十月，贾似道拜右丞相，“兼枢密使，依前京西、湖南北、四川宣抚大使，都大提举两淮兵甲，总领湖广、江西、京西财赋，湖北、京西钱粮，专一报发御前军马文字，兼提领措置屯田，判江陵军府事兼管内劝农营田使”（《宋史》卷214《宰辅表》）。这一连串令人眼花缭乱的头衔，说明此时的宰相已经将所有的权力，包括中央到地方的财政权力，都进一步地集中到自己手中。
综上所述，宋代设立三司是为了收缴地方的财政大权，并不是为了分宰相之权。在宋代，三司依然是中书的直接下属机构，三司的人事任命权、财政立法权都操纵在中书宰辅手中。中书对三司事务插手过多，并没有引起“侵夺有司”的责难，至多是要求中书充分发挥下属部门在所负职责范围内的具体作用。三司事务越过中书，则会引起相当的非议，而要求得到及时改正。
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