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第四节
枢密院参预军政以外的政务
枢密院掌军政，且有一整套完善的权力行使机构，这在宋人史书或《宋史·职官志》中已经介绍得十分清楚。宋初，武臣意识到帝王分臣下之权以便操纵的意图，恪守本分，不愿过问军政以外之事。《宋史》卷358《曹彬传》载：“（曹彬）平蜀回，太祖从容问官吏善否，对曰：‘军政之外，非臣所闻也。’”这样的态度就很合太祖之意。但是，如前所言，二府各行其是之弊端甚多。因此，在权力的行使过程中，二府之间的相互参预也就越来越多。这种参预不仅仅是中书对枢密院的单向性的参预，而是二府之间相互的双向性地参预。
阅读宋代史料，就能够发现不仅仅是宰相干涉军政，而且枢密院也参与军政以外的大事、甚至小事的商议或决策。如：
时二府合班奏事，琦必尽言，虽事属中书，亦指陈其实。同列或不悦，帝独识之，曰：“韩琦性直。”（《宋史》卷312《韩琦传》）
韩琦时官枢密副使，却时时议论宰相管辖的事务，仁宗仍以其为忠直。可见，枢密院长官干涉军政以外政事，并不会被认为是越权。
(哲宗元祐六年)枢密院奏事已，韩忠彦问：“赵君锡、贾易罢，不知因依，岂非言苏轼否？”太皇太后曰：“是也，辄将题诗事诬轼。”（《长编》卷464）
韩忠彦此时官知枢密院事，却过问台谏官被罢免之事，太皇太后也不以其越权，而与其认真讨论。可见枢密使等参与朝廷其它政务是一件很正常的事。又：
(哲宗元符三年)上批付三省，以尚书及从官阕，令与枢密院参议。（《长编》卷520）
文职官员的任命，本应该是宰相的行政职权，然皇帝要求与枢密院商议，三省也并不反对，可见这么做是符合通常惯例的。
其它如：
（仁宗天圣五年）命参知政事吕夷简、枢密副使夏竦修《真宗国史》。（《长编》卷105）
（仁宗庆历三年）诏三司下诸路转运司，具析诸州县差徭赋敛之数，委中书、枢密院议蠲减之。（《长编》卷139）
（仁宗庆历三年）诏中书、枢密院同选诸路提点刑狱官。（《长编》卷144）
纵观历任枢密使或知枢密院事所为，朝廷一切大政皆参与商议、讨论，这也已经成为被宋人所普遍接受的现实。梁天锡先生认为枢密使职责与三省多有混淆之处，如除罢、国信外交事务、外族授官袭封、立捕盗赏格等等方面（《宋枢密院制度》第837页）。
枢密院对军政以外的政务或事务之参与，既可以追究其观念、制度上的历史和现实的原因，又有不同环境、皇帝个人好恶等临时变化的因素。从枢密院的角度反观二府之关系，才能更加清晰地了解二者之间复杂的纠葛。
1、从枢密院的职官渊源来看。
从观念和制度方面考察，首先值得注意的是：宋代枢密院长官是对应于西汉初年的太尉发展而来的。汉代太尉则位居“三公”，是朝廷宰相之一。习惯上，枢密使（或知院事）也应该属于宰相的范畴。从宋代职官观念来说，枢密院长官都是朝廷宰辅，他们与参知政事一起，都被通称为“执政”。此时，枢密使或知院事虽无宰相之称，却在一定程度上被视为宰相一类的职官，时人称其为“枢相”。宋太宗对宰相李昉等说：“中书、枢密，朝廷政事所出，治乱根本系焉。”（《长编》卷26）所以，宰相“坐而论道”、“事无不统”等职权观念，也适用于枢密院长官。国家大事，枢密院都有参与商议、决策的权力。范仲淹追溯官职沿革说：
周制，三公分兼六官之职，汉以三公分部六卿，唐以宰相分判六曹。今中书，古天官冢宰也；枢密院，古夏官司马也。四官散于群有司，无三公兼领之重。而二府惟进擢差除、循资级、议赏罚、检用条例而已。上不专三公论道之任，下不专六卿佐王之职，非法治也。臣请仿前代，以三司、司农、审官、流内铨、三班院、国子监、太常、刑部、审刑、大理、群牧、殿前马步军司，各委辅臣兼判其事。凡创置新规，更改前弊，官吏黜陟、刑法重轻、事有利害者，并从辅臣予夺。其事体大者，二府佥议奏裁。（《长编》卷151）
范仲淹将二府长官对应于古代“三公”来讨论，要求恢复其“论道”、“佐王”、“佥议”大事之职能。这里，朝廷重大政务或事务，范仲淹认为必须通过“二府佥议”。也就是说，从制度方面着眼，宋人承认枢密院长官与宰相一样，有同等的参政、议政权利。在宋代大臣的奏议中，要求皇帝与二府长官“坐而论道”、参议大事的议论更加多。例如：
（景祐二年杜衍奏）中书、枢密院之官，是皆选自宸衷，委之柄用，领三事之职，佐万机之剧，古所谓坐而论道者也。今乃每遇刚辰，得亲丹扆，外朝始罢，延英次对，中复奏行，只循常务。以天下之大，民事之艰，恐非数刻之中可尽研几之理。欲望圣慈当清闲之燕，迭召中书、枢密院两府臣僚赐坐便殿，俾其极献替之说，酌古今之宜，究治乱之源，达幽隐之意。（《长编》卷116）
明智的君主也将召二府“坐而论道”作为开明纳谏、励精图强的一种主要措施：
（熙宁二年四月）上令中书、枢密院开门通天章阁，盖欲与两府坐而论道也。（《宋宰辅编年录》卷7）
两宋时期的绝大部分时间里，枢密院的长官都把参与国家大政作为自己应尽的职责，二府的职权显示出某种重叠。如皇帝有时直接让中书和枢密院同时推荐某一类官员，景德四年（1007）七月，“复置诸路提点刑狱官”，真宗“命中书、枢密院择官具名进入”（《长编》卷66）。
有了这种制度观念的保障，当枢密院长官被排除在朝廷大事商议、决策之外时，就会提出异议，甚至是抗议。如《长编》200卷载：
嘉祐初，韩琦与富弼同相，或中书有疑事，往往私与枢密院谋之。自弼使枢密，非得旨令两府合议者，琦未尝询于弼也，弼颇不怿。及太后还政，遽撤东殿帘帷，弼大惊，谓人曰：“弼备位辅佐，他事固不敢预闻，此事韩公独不能共之耶？”或以咎琦，琦曰：“此事当如出太后意，安可显言于众？”
嘉祐三年（1058），富弼为昭文相，韩琦为集贤相，富弼经常主动与枢密院长官商议朝廷大事。治平初，韩琦为昭文相，富弼为枢密使，韩琦则往往独作主张，而不与枢密院商议。时英宗病愈，韩琦当廷要求太后还政，得太后同意后，立即撤帘，如此大事，富弼不得预闻，故有怨言。
这条史例说明两个问题：一是枢密院长官参与军政以外的朝廷大事商议或决策并不是定规，也不是朝廷的明确制度，而只是当时人们的一种观念认定。所以，没有朝廷特旨，韩琦就会独断独行，并借口推托而不与枢密院商议；二是枢密院长官参与军政以外的朝廷大事决策已经成为惯例，在时人的观念中认为理当如此。所以，富弼从前才会以中书疑事商之于枢密院，而任枢密使不得预闻大事时又会有怨言，他人也因此责备韩琦。即从观念上来说，人们认定枢密院有参与军政以外的朝廷大事决策的权力，却没有制度上的保障。这种复杂的情形，经常在朝廷中引起争论。
例如，治平二年（1065），朝廷就英宗应如何对待亲生父亲濮王一事发生“濮议之争”，中书与台谏分成两大派，侍御史吕诲进谏说“国家承五代余弊，文武之政，二府分领。然而军国大事，皆得合议。今议崇奉濮安懿王，此事体至大者，而终不谋于枢府，臣所未喻。（《长编》卷206）又，元符三年（1100）诏三省与侍从官集议“太平兴国二年所用是何服纪”，枢密院未得参预，知枢密院曾布与宰相章惇争议说：“密院不与集议，有三不可：太后手诏三省、并陈太妃追册、申王加恩、向宗回等进官，皆非密院职事，得旨同行，而此独不与，一不可也；侍从官皆与议而独密院不与，二不可也；三省若同上，密院不可先追，须别班奏事，恐与体未安，三不可也。”章惇同意此说，枢密院因此得以参加集议。（皆见《长编》卷520）前一件事是所谓朝廷大事，谏官要求有枢密院参议；后一件事是小事，枢密院也不甘心被排除在外，而且，从曾布的例举来看，枢密院的参与议政范围是十分广泛的。
如果不是宰相或枢密使某一方特别揽权，朝廷大事由二府共同商议决定，是被上下认可的通常惯例。皇帝往往将朝廷大事同时咨询或告知二府，二府也共同进呈有关朝廷大事的草拟意见。枢密使们俨然享有宰相“事无不统”的权力。南宋时，宰相汤思退对高宗说：“祖宗朝有大政事、大典礼，枢密院皆与议。”（《宋会要·职官》1之51）明确指出这已经成为一种制度。证之以史料：
哲宗暴卒，钦圣太后召二府商议入继皇位者，宰相章惇主张立简王，知枢密院曾布附同太后意见立端王，最终端王得继位，是为徽宗。其时，“议草遗制，制词皆二府所共草定。”徽宗初即位，太后垂帘听政，然半年后太后主动撤帘，“下手书付三省、枢密院，更不候祔庙罢垂帘，更不预事。”（详见《长编》卷520）又，高宗欲使普安郡王入继大统，与二府商议说：“普安郡王甚贤，欲与差别。”而后，“三省、枢密院进呈普安郡王加官、移镇、进国名，及宣制吉日。”普安郡王后来亦得继位，是为孝宗。（详见李心传《朝野杂记》乙集卷1）其他如二府共同议定“纳后六礼”（《长编》卷464）、“册皇后事”（《长编》卷472）、“同阅浑天仪”（《长编》卷474）、任命地方官（《长编》卷499）等等。这类史料在宋代史书中俯拾即是，不再罗列。
2、五代枢密院权力膨胀的沿袭。
从观念和制度方面考察还有第二点值得注意者，即枢密院作为皇帝的参谋机构，历史上权力曾经极度膨胀，完全取代了宰相的作用，宰相反而成为枢密院的附庸。司马光回顾说：
唐末诸司使皆内臣领之，枢密使参预朝政，始与宰相分权矣。降及五代，改用士人，枢密使皆天子腹心之臣，日与议军国大事，其权重于宰相。（《长编》卷431）
王銍《默记》卷上也说：
五代自朱梁以用武得天下，政事皆归枢密院，至今谓之二府。当时宰相但行文书而已。
王安石因此评价说：
五代用武，故政出枢密，宰相备位而已，非治法也。（《长编》卷211）
五代时期，枢密使一度已经成为实际上的宰相。宋太祖革除其弊端，使二府分权、对掌大柄。然在人们的观念中，枢密院长官也是宰辅，可以参议大政、“事无不统”，已成固定格式，或称之为心理定势。宋代官制列枢密院长官为宰辅，枢密院长官参预朝廷大事决策，被排除在外时又要提出抗议，都是对五代官制的一种延续，或者说是人们心理定势的一种表现。有时，皇帝还指派枢密院做一些军政以外的具体事务，在朝廷里也并没有引起异议，而是习以为常。王栐《燕翼詒谋录》卷1载：
远方寒士预乡荐，欲试礼部，假丐不可得，则宁寄举不试，良为可念。谨按开宝二年（969）十月丁亥，诏西川、山南、荆湖等道，所荐举人并给往来公券，令枢密院定例施行。盖自初起程以至还乡费皆公家。
举人赴考、公家予以路费等补助，完全与枢密院无关，却令枢密院定例施行。因为五代以来，各地驿站归枢密院管辖，宋初沿袭之，这是五代枢密院权力过于膨胀的一种遗留现象。直到太宗太平兴国三年（978）六月，始“诏自今乘驿者皆给银牌”，不须“枢密院给牒”（《长编》卷19），剥夺了枢密院的这方面权力。
又，端拱元年（988）闰五月，太宗以为进士考试不公，“召下第人复试于崇政殿，得进士马国祥以下及诸科凡七百人，令枢密院用白纸为牒赐之，以试中为目，令权知诸县簿、尉。”（《长编》卷29）这也是将进士考试的有关事务交给枢密院的临时措施。
而且，在宋初，一些本该隶属于宰相府的机构沿袭五代旧习，依然隶属于枢密院，如通进、银台二司。“银台司掌受天下奏状、案牍，抄写条目，进御发付，纠其违失。”（《宋会要·职官》2之37）通进司“掌受银台司所领天下章奏、案牍，閤门、京百司文武近臣表疏进御，复颁布之。”（《宋会要·职官》2之26）通进、银台二司如前所言，还掌有以往归属门下省的封驳权。然它们却一直归属枢密院领导，大约在宋太宗后期，二司才合在一处置局，转属中书门下。这种机构变革的相对滞后，也使枢密院的权力扩张到其它领域。直到北宋中叶，枢密院的权力仍然延伸到其它机构，如元丰五年（1082）十一月诏：内侍省“都知、押班除授归枢密院”（《宋会要·职官》36之18）。这种现象虽然北宋中叶以后越来越少，但仍说明了枢密院的权力并不仅仅限于军政。
3、个人因素的作用。
从人为的原因来考察，在封建专制的“人治”社会里，皇帝对某一位宰辅的特别信任往往导致权力的倾斜。没有严格宪法或法律依据的职官制度，个人因素常常在不同时期发挥不同作用。假如在任的宰相和枢密院长官之间，皇帝更信任后者，那么，枢密使的参政权就要大大扩张，甚至在事实上取代首相的位置。
仁宗天圣年间，宰相张士逊为枢密使曹利用所推荐，曹利用“凭宠自恣，士逊居其间，未尝有是非之言，时人目之为‘和鼓’。”（《长编》卷107）但此时朝廷法规健全，曹利用尚未凌驾宰相之上。
哲宗亲政，以章惇为首相，曾布同知枢密院事，后曾布又进为知枢密院事，当时朝政把持在章惇和曾布手中。翻检绍圣元年至元符三年（1094—1100）哲宗亲政期间的史料，朝廷大小事哲宗都与曾布商量决定，对章惇的意见或作为总是不以为然。如元符年间，中书省阙中书舍人，哲宗当面与曾布讨论了十几位候选人，因此旁涉到陕西、河东、河北三路提刑的人选问题（《长编》卷514）。依照常规，这些阙官人选讨论应该是哲宗与宰相章惇之间进行，哲宗却谋之于曾布，充分表现了皇帝个人好恶对中央权力转移的影响。在《长编》卷485至卷520中，有许多这样的实例。此时，枢密院长官不但要参与朝廷一切事务的决策，而且还要取代宰相的作用。
南宋开禧三年（1207），史弥远发动政变，杀害韩侂胄，夺取朝政大权，此时他官同知枢密院事，次年除知枢密院事。于是，枢密院的权力再度超过三省。朝臣对此颇有微词，《宋史》卷398《倪思传》载：“（倪思）求对言：‘大权方归，所当防微，一有干预端倪，必且仍蹈覆辙。厥今有更化之名，无更化之实。今侂胄既诛，而国人之言犹有未靖者，盖以枢臣犹兼宫宾，不时宣召。宰臣当同班同对，枢臣亦昂远权，以息外议。’枢臣谓史弥远也。”枢密院长官的权力短时期内超过宰相，就是五代情形的一种再现，是与人们观念中枢密使可以“无事不统”的先在认定有关。但是，这种情况发生得比较少，皇帝往往要把他更信任的宰辅提拔到首相或次相的位置上来的。曾布元符三年（1100）即拜右仆射，史弥远嘉定元年（1208）即拜右丞相，能够把持朝政的枢密院长官自己也希望早日成为宰相。
此外，南宋二府体制已不健全，常常在特殊情况之下使用权宜之计，即由参知政事与枢密院长贰轮日摄宰相事，总军国大政。这种情况发生在宰相告假或罢去，新任命未及公布之过渡时期。淳祐四年（1244）九月，右丞相史嵩之因父病告假，“诏知枢密院事范钟、签书枢密院事刘伯正轮日当笔，”（《宋史》卷214《宰辅表》），暂领相事。十二月，史嵩之以父丧罢，范钟拜左丞相兼枢密使、杜范拜右丞相兼枢密使，始罢轮日当笔。宝祐三年（1255）七月，左丞相谢方叔罢，诏：“三省、枢密院机政，令参知政事董槐、同知枢密院事程元凤轮日当笔，共议取旨。”（《宋史全文》卷35）八月，董槐拜右丞相兼枢密使，罢轮日当笔。宝祐四年（1256）六月，董槐罢相，诏：“参知政事程元凤、同知枢密院事蔡抗轮日当笔，军国重务，商榷奏闻。”（同前）七月，程元凤拜右丞相兼枢密使，罢轮日当笔。宝祐六年（1258）四月，程元凤罢相，诏参知政事丁大全、签书枢密院事林存暂轮日当笔，同月，丁大全拜右丞相兼枢密使，罢轮日当笔。景定元年（1260）四月，左丞相吴潜罢，新拜右丞相贾似道未到任，诏“参知政事朱熠、同知枢密院事戴庆炣轮日判事，大政则共议以闻。”（《宋史》卷45《理宗纪》）贾似道至，即罢轮日判事。由枢密院长官兼管三省职事，代替宰相“轮日当笔”，这种情况非常特殊，且都发生在南宋理宗朝。
从上述的史实中可以看出，北宋初期以后枢密院的权力在逐渐减弱。到了北宋中叶，枢密院未得旨而参预其它朝政，有时就引起了异议。刘挚《论三省枢密院差除奏》说：
十月十六日三省、枢密院同奉圣旨，唐淑问除左司谏等事；又牒十月二十八日三省、枢密院同奉圣旨，陆佃等罢侍讲事。臣窃睹自来朝制，及近降官制格，凡差除有中书进拟者，有枢密院者，有三省者，有三省、枢密院同进者。盖建官分职，各有所治，法无相参也。三省、枢密院同取旨者，似止于差除帅臣、边镇大吏、内臣近上差遣而已。今来差谏官，罢侍讲，不识枢密何为而预也？外言籍籍，皆以三省纵容密院侵紊政体，莫不疑异。臣窃以国家所可恃者在纲纪，大臣所宜守者在名分。纲纪正于上，则下无邪志；名分治于下，则政无多门。一有夺移，何患不起？况朝廷今日正当尊强君道，谨守祖宗法制，严臣下之分，以消压权僭之心。今废置官吏，陛下大政而三省之事也，枢密院非其职，逾法出位，公然犯分。臣恐积微至著，交乱官守，渐行私意，以害政事。（《忠肃集》卷3）
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