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第三节
宰相对枢密院军政的节制
二府对掌大柄，军权独立，这是宋代统治者的一种理想设置。但在实际实施和操作过程中，却并不一定达到理想化的程度。历史的沿革、环境的需要、君王的偏好、个人的才能，都将不同程度地影响到权力的具体行使过程。尤其是在“人治”的封建专制社会，权力的分配往往因人而异。所以，宋代二府的实际权限及相互之关系，十分错综复杂，在每一种具体环境中都可能会有变化。以下只是对其做出大致的分析和把握。
宋代统治者虽然竭力将军政大权从宰相手中夺走，但是排列史料，就能发现宰相几乎插手枢密院的所有事务：
（真宗咸平五年）上曰：“宜召（都部署王超）至中书、枢密院，再询其方略。”（《长编》卷52）
（真宗咸平六年）河东转运副使郑文宝上言管内广锐兵万余，难得资粮，请徙置近南诸州，又欲令强壮户市马以备征役。诏中书、枢密院参议。（《长编》卷54）
（仁宗庆历元年）中书奏：“近添差弓手，准备捕盗。……所有添差弓手，须议减放。欲与见第二、第三等户内选留少壮有勇力者，于旧额外增两倍，每五十人置节级一名，其余拣退者及指挥使并遣归农。”从之。（《长编》卷132）
（仁宗庆历元年）中书、枢密院言：已发在京神卫等二十指挥赴河北路。（《长编》卷133）
（神宗熙宁五年讨论军中将帅的执法权），中书复删定敕文，惟军人犯罪及边防并机速许（诸路经略、钤辖）特断。（《长编》卷239）
（哲宗元祐六年）三省、枢密院同奏：“乞将乐住夏国岁赐，分给与河东、陕西经略司，添助汉蕃功赏，庶可激励士气。”（《长编》卷467）
（哲宗绍圣四年）三省、枢密院同呈：熙河进筑青石硖役兵等并特支，并泾原筑笾江川并赐茶药。（《长编》卷489）
（哲宗元符元年）三省、枢密院同进呈鄜延奏，苗履、张守德获级，诏令走马审验。（《长编》卷502）
上面随意拈出的几条史料，涉及边战谋略、兵粮接济、边功论赏等等。就是在枢密院人事任命方面，中书宰相也时常插手，如熙宁年间宰相王安石恶枢密都承旨李评，屡屡在神宗面前攻击，神宗袒护李评，王安石甚至说：“陛下方尊宠倚信李评，臣当避位。”熙宁五年（1072）七月，李评最终被罢免出朝（《长编》卷234、235）。熙宁三年（1070）十二月，陕西宣抚使韩绛欲引范纯仁自助，任命其为陕西、河东宣抚判官，“枢密院得旨，差至中书，寝不行，王安石恶纯仁不附己也。”（《长编》卷218）或者连溃散兵卒的赦免工作，也由“中书进拟曲赦条目”（《长编》卷67），代枢密院负责办理。从小事到大事，中书宰相对枢密院工作的节制是无所不在的。象这样的史料，在宋代史书中可以大量例举。不难发现，将中书完全屏除于军政决策之外，在两宋的大多数时期内，都是一纸空文。
宋代宰相节制枢密院政务和事务，或者说在不同时期内或多或少地行使着自己“事无不统”的权利，大约可以从历史到现实、从制度到操作，寻觅以下三点原因，
1、宋代宰相之职权：“事无不统。”
在二府相互关系之中，一个总的趋势是宰相时常要对枢密院的政务、事务加以节制。这一点，首先可以追溯制度渊源的深层原因。《长编》卷57解释宰相职权说：“中书总文武大政，号令所从出。”《宋史·职官志》和《宋会要》对宋代宰相的职权有类似的解说，这与宋以前历代并无不同，军政大事当然归属于宰相的管理范围之内。宰相节制军政，行使权力，名正言顺。《宋史》卷162《职官志》在解释枢密使、副使等的职能时也强调说：“凡边防军旅之常务，与三省分班禀奏。事干国体，则宰相、执政官合奏。”宋代尽职尽责的贤相或善于揽事的权相，都把参与军国大事的决策，视为自己份内之事。如元祐初，司马光任首相，因病不能到都堂处理政务，就分别给三省和枢密院写信，通过书信的方式领导二府工作（详见《长编》卷364、365）。南宋很有政治才干、头脑冷静、处事稳妥的贤相史浩，在孝宗即位、草率北伐之际，屡屡进谏，孝宗执意不从，且绕过史浩，直接下诏。《宋宰辅编年录》卷17引《行状》载：“即时省中忽得宏渊出兵知禀状，始知不由三省，径檄诸将。公（史浩）语康伯曰：‘吾属俱兼右府，而出兵不得与闻，则焉用相哉？’由是求去不已。”史浩因此罢右仆射，入相仅四个月。史浩不惜辞官而去，就是为了坚持宰相应有的军事决策权。
2、重大军事决策涉及众多方面，必须二府协调。
如果追究表层原因，从朝廷政务和事务的操作过程来看，二府之间也不能截然分开。
宋代边塞的一次重大军事行动，需要调集大量的粮草，调配成千上万的民伕为其运输服务。由于古代运输工具之落后，每次调集的民伕数量几乎与所派遣的军队数量相等，如元丰年间“韩存宝受命经制泸州蛮贼公事”，“兵总三万二百二十九，马一千九百七，运粮夫三万余”（《长编》卷311）。元丰四年（1081）朝廷发动对西夏的战争，王中正一路“兵六万人，民夫亦六万余人”；高遵裕一路“蕃汉步骑凡八万七千人，民夫九万五千人”（《长编》卷316）。有时，民伕数量甚至是军队的倍数。如熙宁九年郭逵率兵征战广源，诸将称“兵之在行者十万，夫二十余万”（《长编》卷279）。军国大事，总是与财政预算、地方民力调配紧密相关。所以，军事行动没有宰相参与决策，是很难行得通的。元丰四年（1081）六月，神宗诏曰：“枢密院遣兵将，中书调运军食等事，并会议允当，然后进呈行下。”（《宋会要·职官》3之8，《长编》卷313）明确要求二府协调行动。绍兴元年（1131），高宗命宰相、参知政事等兼枢密院职，宰臣赵鼎称其“事归一体，无前人所谓枢密调兵，而三省不知；三省财竭，而枢密院用兵不止者矣。”（《宋宰辅编年录》卷15）赵鼎的话，道中二府分权的弊病。在宋代，凡是和平岁月，枢密院决策相对独立，宰相时常被排除在外；然一旦发生战争，宰相立即重新参与决策，而且皇帝也要发布各种诏书，以强调宰相的参与作用。这几乎已经成为一条规律。
宋初，全国尚未统一，四边征伐不断，战争频仍。然太祖雄才大略，总揽一切。此时虽分设中书和枢密院，太祖都能调配自如，决策班子只有一套。且枢密使有时以宰相兼任，建隆元年（960）二月，昭文相范质、史馆相王溥罢兼参知枢密院事，主要原因是太祖对周旧臣的不能完全信任，而集贤相魏仁浦则兼枢密使。而后，太祖极力超拔赵普，由枢密副使、枢密使，进而拜相，“上视若左右手，事无大小，悉咨决焉。”（《宋史》卷256《赵普传》）赵普在枢密院，朝政决策中心即在枢密院，赵普升任中书宰相，枢密院也自然归其节制。如乾德四年（966），“权知侍卫步军司事王继勋恃恩骄恣，为部曲所讼，付中书鞠实。”（《长编》卷7），就是中书节制军政的明证。
经过宋初的征战杀伐，全国基本上被统一，边境上只有西夏和契丹仍然是很大的战争威胁。真宗即位后，这个矛盾被突出出来。景德元年（1004），契丹再次大举入侵。真宗没有太祖运二府于股掌之上的统帅能力，对付一场大规模的战争，他需要二府之间的紧密协调，因此，“上每得边奏，必先送中书，谓毕士安、寇准曰：‘军旅之事，虽属枢密院，然中书总文武大政，号令所从出。乡者李沆或有所见，往往别具机宜。卿等当详阅边奏，共参利害勿以事干枢密院而有所隐也。’”（《长编》卷57）面临战争威胁，皇帝被迫承认宰相的“总文武大政”的权利，并重新使之付诸实践。
仁宗年间，西夏成为主要的边患威胁，宋、夏之间战争连绵，宰相兼管军政的问题再次被提上议事日程。《长编》卷126载：
诏枢密院自今边事并与宰相张士逊、章得象参议之，即不须签检。国朝旧制，以中书制民，枢密主兵。故元昊反，边奏皆不关中书。翰林学士丁度尝建言：“古之号令，必出于一。今二府分兵、民之政，若措置乖异，则天下无适从，非国体也。请军旅重务，二府得通议之。”知谏院富弼又言：“边事系国安危，不当专委枢密院，而宰相不与。乞如国初，令宰相兼枢密使。”上参取其言，而降是诏。士逊以诏纳于上，曰：“恐枢密院谓臣等夺权。”弼曰：“此宰相避事尔，非畏夺权也。”
这条记载说明真宗之后二府再次各行其事，形成习惯后宰相也畏惧人言而不愿干涉军务，朝廷有为之士则意识到其间的弊病、纷纷进言，皇帝在现实需要面前只得接受臣下进谏。庆历二年（1042），又以首相吕夷简判枢密院事、次相章得象兼枢密使，枢密使晏殊同平章事，中书与枢密院再次合为一套决策班子。其后，凡拜相者皆兼枢密院职。庆历四年（1044）十二月，与西夏议和。五年（1045），宰相贾昌朝等便辞免所兼职，说：“向以关陕未宁，兵议须壹，复滋兼领，适合权宜。今西夏来庭，边防有序，当还使印，庶协邦规，臣等愿罢兼枢密使。”（《长编》157）即环境相对和平时，宰相们自觉地遵循祖宗规章，辞去兼职，以使帝王放心。
真宗、仁宗朝以后，宰相凡朝廷重大军事行动，必然有宰相的参预，而且他们逐渐确立起对枢密院的领导地位（详说见后）。
3、日常性事务，二府不通声气，容易政出多门，无所适从。
在操作过程中，不仅仅是军政要务需要二府协调合作，即使是许多日常性的事务，也需要二府互通声气。举几条史料为例：
（太宗端拱二年）中书门下言：“所录《时政记》，缘皇帝每御前殿，枢密院已下先上，宰相未上，所有宣喻圣语，裁制嘉言，无由闻知，虑成漏略。欲望自今差枢密副使二人逐旋抄录，送中书。”遂诏枢密副使张宏、张齐贤同共抄录，自后枢密院事皆送中书，同修为一书而授史官。（《长编》卷30）
（真宗景德四年）诏自今中书所行事关军机及内职者，报枢密院；枢密院所行事关民政及京朝官者，报中书。时中书命秘书丞杨士元通判凤翔府，枢密院命士元监内香药库，两府不相知，宣敕各下。遂有此诏。（《长编》卷65）
这种状况，对中央机构的权力行使相当不便。《南窗纪谈》说：“国朝中书、枢密先后上所言，两不相知，以故多成疑贰。”（《宋宰辅编年录》卷1引）二府相互牵制、相互消耗，必然要减弱中央集权，与二府制度设立的原意相违背。所以，统治者在不断地做局部调整，以消除弊病。调整的结果是二府之间越来越多地相互参预。
上述所说的三方面情况，已包含着这样一点：当某一宰相特别得帝王信任时，往往造成权相独断的局面，此时，军政和民政大权自然也要归宰相独揽，如蔡京、秦桧等皆其例。这是“人治”社会的一大特征，制度的运作、权力的分配因人而异。
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