诸葛忆兵  著

 第六章    枢密院 

宋代枢密院是宰辅机构的组成部分，枢密院正副长官与副宰相一起并称“执政”。枢密院分掌军政，与中书对称“二府”。“枢密之任，秉国大权。……本天下之兵柄，代天子之武威，势均中书，号称两府。”（《长编》卷124）但他们的职权不是一成不变的，中书与枢密院之间职权相互纠缠，这是造成宋代相权复杂化的重要原因之一。

第一节     枢密院机构和职权

官制规定的枢密院机构和职权，是讨论枢密院问题的一个大概依据。枢密院机构和职权的演变，也总是围绕着这个中轴点展开。所以，本节先大略介绍《宋史·职官志》的规定，并因此简单回顾其沿革历程。

1、枢密院沿革。

宋代官职的一个重大改革就是民政权与军政权的分裂，《宋史》卷161《职官志》说：“别置中书禁中，是为政事堂，与枢密对掌大政。”“枢密本兵，与中书对掌机务，号东、西二府。”宋初，以同中书门下平章事为宰相，掌民政；枢密院掌军政。中书门下别名政府、东府，枢密院别名右府、西府，中书门下与枢密院并称“二府”或“两府”。宋太宗对宰相李昉等说：“中书、枢密，朝廷政事所出，治乱根本系焉。”（《长编》卷26）

神宗年间宰相贾昌朝曾简单回顾宋代之前中央权力机构中民政与军政权的行使和分配情况说：“军民之任，自古则同。有唐别命枢臣专主兵务，五代始令辅相亦带使名，至于国初，尚沿旧制。乾德以后，其职遂分，是谓两司。对持大柄，实选才士，用讲武经。”（《长编》157）这一段话已经勾勒出自唐至宋演变的大致情形。

①   枢密院之前的军政管理。

枢密院出现之前，历代宰相“事无不统”，总文武大政，军政也在他们的管辖之内。

比较完善的中央职官制度是从秦汉时开始建立的。西汉初年沿袭秦制，设丞相、御史大夫、太尉之职。其中太尉则专“掌武事” （《汉书·百官公卿表》）。从理论上来说，太尉掌管军权，已使丞相的权利分流。但是，由于其时丞相权力极大，武事亦属其职掌范围，故往往侵夺太尉的职权，架空太尉。所以，太尉一职经常空而不设。武帝时又设置大司马，但无印绶、官属，军政仍归丞相掌管。《汉书·百官公卿表》记载：“元狩四年（前119）初置大司马，以冠将军之号。宣帝地节三年（前67）置大司马，不冠将军，亦无印绶、官属。成帝绥和元年（前8），初赐大司马金印、紫绶，置官属，禄比丞相，去将军。哀帝建平二年（前5），复去大司马印绶、官属，冠将军如故。元寿二年（前1），复赐大司马印绶，置官属，去将军，位在司徒上。”这一段记载说明汉代以来中央分工专职管理军政者，十分不稳定，屡废屡置。这与丞相“事无不统”、大权独揽密切相关。

汉代以后，虽然中央职官制度在不断沿袭变革，从“三公制”到“三省制”，从太尉到大司马，等等，但是宰相总理大政、事无不统的原则不变，他们是军国大事的决策者。如唐代侍中与中书令也是“佐天子而统大政”，“军国之务”，“参而总焉，坐而论之，举而行之”（《旧唐书》卷43《职官志》）。

②   枢密院之沿革。

中唐以来，中书省和门下省由合并办公而逐渐演化成一个新的最高权力机构——中书门下，宰相的权力再度强化。于是，皇帝便试图控制或削弱相权，设立枢密使之意图正在于此。唐代宗永泰二年（766）十二月，“宦官董秀掌枢密”（《资治通鉴》卷234），该条胡三省注云：“是后遂以中官为枢密使”。

枢密使初设，权力较小，且无厅局，《文献通考》卷58《职官考十二·枢密院》说：

枢密使初不置司局，但有屋三楹，贮文书而已。其职掌惟承受表奏，于内中进呈。若人主有所处分，则宣付中书门下施行而已。

此时枢密使是在皇帝和宰相之间起“下达上传”的中间环节作用，类似于皇帝的私人秘书，是皇帝控制宰相的一种手段。唐宪宗元和后期，宦官集团已牢牢控制住神策军之军权，宦官势力恶性膨胀，完全由宦官出任的枢密使之职权也日益扩张，枢密使开始直接插手国家政事的决策。此时，往往设二位枢密使，他们与神策军二中尉合称“四贵”，僖宗时期称“内大君”，将宰相的大部分权力侵夺至自己手中。随着枢密使权力的膨胀，枢密使就需要有自己专门的办事机构和行政助手，唐末便有了枢密院的设置。

宦官势力的膨胀，走向极端后反而滑向皇帝设想的对立面，不但不起到加强皇权的作用，皇帝因此反被宦官所掌握，形同傀儡。于是，皇帝又企图改由士人出任枢密使之职，以削弱宦官势力。天祐元年（904），昭宗任命亲信蒋玄晖为枢密使，次年十二月，改以王殷知院事代替蒋玄晖，这便是士人出任枢密使的开始。

五代时期，枢密院制度屡有变化。朱温控制政局后，复以蒋玄晖为枢密使，以监视昭宗。昭宗被弑，朱温同时杀掉蒋玄晖，废除了枢密使。后梁初创，开平元年（907）五月，朱温改枢密院为崇政院，以亲信敬翔知崇政院事，后改为崇政使，职掌乃“被顾问，参谋议，于禁中承上旨，宣于宰相而行之。”（《资治通鉴》卷266）与唐代枢密使作为大致类似。

后梁灭亡后，后唐同光元年（923）十月，废崇政院，复称枢密院，其规模、制度皆模仿唐代。首任枢密使是庄宗的亲信郭崇韬和宦官张居翰，然张居翰听命于郭。郭崇韬因权重被杀，庄宗又用宦官李绍宏为枢密使，再一次形成二枢密使都是宦官的格局。明宗即位，罢免张、李，用安崇诲和孔循代之，从此，枢密使就一直由士人充任。而且，从后唐开始，枢密使渐渐凌驾于宰相之上。

五代数任枢密使，都是皇帝的亲信，佐命功臣，“其势倾动天下”，职权重于宰相，几乎总揽内外一切大政，如后唐之郭崇韬、安崇诲，后晋之桑维翰、冯玉，后汉之杨邠、郭威，后周之王峻等等。他们或者直接兼任宰相，或者宰相听命于他们，所谓“宰相之外，复有宰相，三省之外，复有一省矣。”（《文献通考》卷《职官考十二》）因此，枢密使一职也特别招皇帝的疑忌。后唐一些枢密使，“每于政事不敢可否”（《资治通鉴》卷277），甚至涕泣求去。后晋天福四年（939）四月，晋高祖下诏罢废枢密院，然不久又恢复。

后汉时杨邠和郭威任枢密使，杨居内，主持政务；郭居外，领兵征战，枢密二使一主内一主外的格局大致形成。然五代战争频繁，国家机器基本上是在战争状态下运行，所以，枢密使的主要权力也是掌管军务，出征或镇守诸将，皆由枢密院除授。这就是宋代枢密院职权演变的由来。

枢密院成为专理军政的中央机构，实始于宋代。宋代保留了唐五代以来的枢密院机构，使其分管军政，以分宰相的之权。贯穿两宋，枢密院机构一直沿袭不变。《宋宰辅编年录》卷1引《南窗纪谈》言宋代设枢密院“用分宰相之权”，宋人对此有一致的认识。神宗改制时，与宰辅议论枢密院，宰相曾公亮说：枢密院“欲分宰相权尔。”（《长编》卷211）也就是说，在宋代诸多中央职官及其机构设置中，以分宰相之权为目的的、贯穿始终的只有枢密院。

有关枢密院职官的演变，《渑水燕谈录》卷5《官制》概括说：

唐以中官为枢密使，与中尉谓之“内贵”。梁为崇政院使，后唐旧有带相印者，分东、西二院，晋废。国初复置，与中书为二府，亦名二院，但行东院印耳，其后除授不常。以检校官充使不带正官，自赵普始；带节钺，自曹彬始；签书院事，自石熙载始；文资正官充使，亦自熙载始；知院，自张士逊始；以文臣知院兼使相，自王钦若始；签书兼藩镇，自曹玮始。今官制复古（指元丰改制），而枢密之职如旧，与三省长官通谓之执政矣。

2、宋代枢密院的机构和职能。

宋代枢密院统领军事，却并不直接统帅军队，有军政权，却无握兵之重。其机构设置和职能限度，也以此为依据。

①     分房。

宋初，枢密院分四房：兵房、吏房、户房、礼房。神宗元丰五年（1082）新官制颁行，改为十房，后又增加二房，共十二房，依次为：北面房、河西房、支差房、在京房、教阅房、广西房、兵籍房、民兵房、吏房、知杂房、支马房、小吏房。

两宋时期，还有一些临时性的机构设置，负责军政大事，职责与枢密院类似，如北宋末年的经抚房、南宋初年的御营司等，都直接置于宰相的领导之下，下文还将介绍。

②     职权。

《宋史》卷162《职官志》说：

枢密院，掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治。凡侍卫诸班直、内外禁兵招募、阅试、迁补、屯戍、赏罚之事，皆掌之。以升拣、废置揭贴兵籍。有调发更戍，则遣使给降兵符。除授内侍省官及武选官、将领、路分都监、缘边都巡检使以上。……即事干大计，造作、支移军器，及除都副承旨、三衙管军、三路沿边帅臣、太仆寺官，文臣换右职，仍同三省取旨。

元丰改制以后，枢密院结构保持不变，兵政仍归枢密院，但是，武官铨选除授归尚书吏部，地方民兵和厢军名籍、蕃官加恩等归尚书兵部，枢密院的职权已经大大削弱。元祐二年（1087）二月，“太师文彦博言：厢军旧隶枢密院，新制改隶兵部，且本兵之府，岂可无籍？”遂诏曰：“逐部自今进册，以其副上枢密院”（《长编》卷395）。可见，神宗虽然刻意保留枢密院，但已无法避免枢密院权势的逐步衰落。这种发展趋势是走向二府合一，枢密院最终被中书所吞并。

③   官职设置。

枢密院设枢密使、知枢密院事、枢密副使、同知枢密院事、签书枢密院事、同签书枢密院事。如任命枢密使，则设副使；如设知枢密院事，则以同知为之副，资浅者为签书、同签书枢密院事。唯熙宁元年（1068），以文彦博和吕公弼为枢密使，韩维和邵亢为枢密副使，又以陈升之为知院事，同时设枢密使和知院事。原因是陈升之曾三度为枢密院长官，故特别优礼；而且据说是王安石故意抑制文彦博，不让其出任中书宰相的结果。（洪迈《容斋随笔》三笔卷9）又，枢密院不同于中书或三省，一般不同时设两位以上首长，熙宁元年是特例。后来，“赵汝愚初拜相，陈騤自参知政事除知枢密院，赵辞不受相印，乃改枢密使，而陈已供职累日。朝论谓两枢长，又名称不同，为无典故。”（同前）

枢密院长官员数的设置，比起中书要简略，因为枢密院的职责经常被中书所兼领（详后）。一般说来，设二至四位，即一位枢密使或知院事，一至三位枢密副使或同知、签书、同签书。元符三年（1100）正月，知院事曾布对哲宗说：执政“本是八员，今止有其半。”（《长编》卷520）中书或三省副职以及枢密院正副长官，皆称执政。八员执政，除去三省的中书侍郎、门下侍郎、尚书左丞、尚书右丞外，枢密院正副长官正好还剩四员定额。

枢密院长官偶尔只剩下一人，也是朝规所不允许的。元祐四年（1089），枢密院以安焘为知院事，赵瞻为签书。七月，安焘以母忧去职，枢密院只剩下赵瞻一人，左谏议大夫梁焘即进言：“臣窃以枢密院朝廷机要之地，兵政边事，所系尤重。今但以独员领之，于国体诚未为安。”左司谏刘安世也有类似意见，他们都要求以三省宰执兼任枢密院之职（均见《长编》卷430）。所以，十一月即除孙固为知院事。

3、重文轻武的枢密院班子结构。

枢密院分管军政，按理说枢密院长官应该是武人多于文官，后来崛起于白水黑山之间的金国，枢密院长官就全用武人。宋代枢密院的领导班子组成，却正好颠倒过来，枢密院的长官以文人士大夫为主，用武人反而成为一种变通，或者是特殊时期的特殊情况。《朝野杂记》乙集卷8载：“枢密使至签书枢密院”，宋人旧制，“文武通除”，金人“则专用武臣”。宋人“文武通除”的情况，多数发在战争年月，和平时期，则明显表现出重文轻武的倾向。用文官为枢密院使副，即能获得朝廷舆论的认可，如启用武人，必定会遭到大臣们的反对，任职者也最终不安于位，被迫离职而去。

枢密院使副偏重文职的倾向，后周时期就已经初露端倪。后周的三位宰相范质、王溥、魏仁浦，皆兼枢密院之职。入宋以后，三人虽然很快被免去枢密院的兼职，但“重文轻武”已逐渐发展成为宋人的一项基本国策，明显表现在枢密院的班子组成方面。北宋初期，战马倥偬，枢密院班子“文武通除”，不过，掌握枢密院大权的赵普，却是文吏出身。其他枢密使，也大都不是简单的一介武夫，如吴延祚，就“少颇读书”，“好学，聚书万余卷”（《宋史》卷257《吴延祚传》）。

太宗太平兴国六年（981）九月，进士出身的石熙载任枢密使，“用文资正官充枢密使，自熙载始也。”（《长编》卷22）尔后，遂成制度。枢密院长官“或以武臣为之，亦异典也。”（《宋史》卷162《职官志》）真宗大中祥符五年（1012）九月，“以吏部尚书、知枢密院事王钦若，户部尚书、知枢密院事陈尧叟，并以前官加检校太傅、同平章事，充枢密院使。……儒臣领枢密兼使相，自钦若、尧叟始。”（《长编》卷78）儒臣在枢密院的地位越来越稳固。

北宋和平时期，用武人为枢密使，已经成为一种反常情况，会招致朝野的种种猜疑和攻击。景祐三年（1036）十二月，用武将王德用为知枢密院事，翰林学士苏仪甫密疏以为王德用“宅枕乾冈，貌类艺祖”，舆论又认为他“得士心，不宜久典机密”，台谏议论纷纷。宝元二年（1039）五月，王德用终于因此被罢职。为避嫌疑，王德用甚至将自己的住宅也捐献出去。罢枢密使知随州期间，“谢宾客，虽郡官不与接，在家亦不与家人语。如是逾年，起知曹州，始复语人，以为善处谤也。”（详见《石林燕语》卷7和《长编》卷123）。王德用如此谨小慎微，可见武人任枢密使之职所承受的巨大舆论压力以及因此产生的后遗症。

北宋另一位名将狄青的遭遇更能说明问题。狄青因赫赫战功，皇祐四年（1052）六月被任命为枢密副使，台谏即纷纷表示反对，言狄青“出兵伍为执政，本朝所无”；这样的任命“不守祖宗之成规，而自比五季丧乱之政”等（详见《长编》卷172），仁宗仍执意用之。次年五月，狄青因平岭南之功，仁宗欲用其为枢密使，遭到了以宰相庞籍为首的大臣们更激烈的反对。仁宗的意志虽然得以贯彻，反对的意见却一直未断绝，以至谣言四起，说狄青“家数有光怪，且姓合谶书”（《石林燕语》卷7）；又说狄青“家犬生角”；狄青得京城百姓爱戴，“青每出，辄聚观之，至雍路不得行”；狄青避水相国寺，“行坐殿上，都下喧然”等等。嘉祐元年（1056）八月，狄青终于被这些“莫须有”的罪名排挤出枢密院（详见《长编》卷183）。韩琦代之为枢密使，继续打击狄青，第二年二月，狄青便在忧虑中去世，年仅49岁。

王德用，“习知军中情伪，善以恩抚下，故多得士心。”平日谦让大度，以德报怨，荣辱不惊，用为枢密使，连契丹也知道朝廷“得人”（皆见《宋史》卷278《王德用传》）。狄青，“为人谨密寡言，其计事必审中机会而后发。师行，先正部伍，明赏罚，与士同饥寒劳苦，虽敌猝犯之，无一士敢后先者，故其出常有功。喜推其功以与将佐。”（《长编》卷185）二人是北宋难得的将帅之材，在北宋外忧不断的年月里，极其需要这样的人才，然他们的遭遇却是如此的相似、凄惨，宋人的“重文轻武”，已经走到了一种极端的片面地步。

宋代武人因此不敢居枢密院使副之职。王德用始擢枢密副使之职，推辞说：“臣武人，幸得以驰驱自效，赖陛下威灵，待罪行间足矣。且臣不学，不足以当大任。”（《长编》卷112）或者即使任职枢密长贰，也不敢自视过高，懂得自我抑敛。王德用后升任枢长，有密干荐馆职者，王德用立即回答说：“以君进士登科，所荐应合格矣。然某武人，素不阅书，若奉荐，则色叫矣。”（《麈史》卷中）事态发展的必然结果是枢密院使副的班子全部由文臣组成。治平三年（1066）四月，宰相韩琦因此上言“西府当用一武臣”，“西府久不用武臣矣，宜稍复故事。”提拔名将郭逵为同签书枢密院事，这次任命依然遭到朝廷舆论的反对（《长编》卷208）。

对于文资与武资任职枢密院长贰之事，梁天锡先生做过一个统计，他说：“两宋18朝共724员次：文资659，占91%；武资65，占9%。”具体地说：“北宋太祖开国，武资任枢密长贰较文资为重。太宗、真宗后，国家统一，文资已有超越武资之势。仁、英、神三朝，文资已显较武资为多。哲宗时，全属文资。徽、钦、高各朝，虽略用武资，光宗以后，又全为文资所垄断。”（《宋枢密院制度》第13页）

即使枢密院其他高层官员，也由“旧皆武臣”逐渐改为“文武互用”。如枢密院都承旨，为枢密院属官之首，宋初专用武臣，“熙宁中，王荆公（安石）怒李评，罢去，命曾令绰为都承旨。自是方文武互用矣。”（《挥麈前录》卷2）

南宋时期，朝廷始终笼罩在战争的阴影之下，国家需要将帅出来承担保家卫国的重任，武将出任枢密院使副之事才变得让人们容易接受，众多将帅皆历任枢密院长官职务，如韩世忠、张俊、岳飞、赵葵等。孝宗曾手诏宰相虞允文说：“朕方欲武臣为枢密”（《宋史》卷383《虞允文传》），表明了时代的一种需求。然南宋多以宰相兼枢密院之职，二府决策班子渐渐合为一套①，在枢密院领导班子中，仍然是文臣占据上风。

此外，武臣为枢密使时，常常被二府同僚所蔑视。天圣年间张耆为枢密使，太后刘氏不用吕夷简为相，宰相王曾对太后说：“太后不相夷简，以臣度圣意，不欲其班枢密使张耆上尔。耆一赤足健儿，岂容妨贤如此！”（《长编》卷107）语气轻蔑已极。嘉祐元年（1056）七月，首相文彦博与次相富弼等“共议建储，未尝与西府谋也”，枢密使王德用既无奈又生气，“合掌加额”，自我解嘲说：“置此一尊菩萨何地？”翰林学士欧阳修听说后，却轻蔑地说：“老衙官何所知。”（《长编》卷183）而后，宰相韩琦议论太后还政，未与枢密使富弼商议，却遭到舆论的抨击。朝野舆论前后明显不同，就是因为一是以武人出任枢密使，一是以文职出任枢密使。