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第二节 三省的建构
宋代自始至终分设三省。然在神宗改制前，三省仅有虚名，没有或很少有实际职权。《山堂考索续集》卷30《官制门》云：“宋初三省，虽曰沿唐，而实异于唐。盖三省为空官，而以平章为宰相者，宋初制也。”朝廷于皇城之外设尚书省、中书省和门下省，中书省和门下省又称中书、门下外省（下省），仅“存其名”，不预闻中央政务。神宗改制后，三省才各自得以独立，行使职权。但是，很快许多机构功能又趋于合一。可以说，宋代沿袭唐中叶以来三省制的发展变化，名义上保留三省制，实际上向一省制趋向发展。其间虽有神宗改制的反复，但这个大的发展趋势没有改变。
1、中书省
北宋前期，中书省仅仅是皇城外挂牌机构，不参与政务，“中书省判省事一人，以舍人充，掌供郊祀及皇帝册文、幕职州县官较考、斋郎室长诸司人年满复奏、并受文官改赐服章、僧道紫衣师号、举人出身、寺观名额、正宣之事”（《宋会要·职官》3之1）。神宗改制后，中书省成为宰辅机构的核心部分，宰辅的权力行使大体上体现为中书省的机构运作过程。神宗改制前，在“中书门下”机构中，宰相的核心权力是原来属于中书省的起草和发布诏令的职能部分，这也是“中书门下”
简称“中书”的原因；改制以后，中书省始终处于权力的中心位置。
①
职掌和职官。
《宋史》卷161《职官志》载：
掌进拟庶务，宣奉命令，行台谏章疏、群臣奏请与兴创改革，及中外无法式事、应取旨事。凡除省、台、寺、监长贰以下，及侍从、职事官，外任监司、节镇、知州军、通判，武臣遥郡横行以上除授，皆掌之。
即中书省职掌范围是处理日常政务，起草诏令并取旨，任命中下层职官等。设官十一：有令、侍郎、右散骑常侍各一人，舍人四人，右谏议大夫、起居舍人、右司谏、右正言各一人。中书令官高不除，改制后，以右仆射兼中书侍郎行中书令之职，另置中书侍郎以为副职。南渡后，只设左、右丞相，不设本省长官，逐渐恢复到神宗改制前的状况。
②
机构设置。
最初设八房：吏房，“主行除授、考察、升黜、赏罚、废置、荐举、假故、一时差官、及本省杂务”；户房，“主行废置升降郡县、调发边防军须、给借钱物”；兵礼房，“主行郊祀陵、庙典礼，后妃、皇子、公主、大臣封册，驸马都尉、内命妇官封，科举考官，外夷书诏”；刑房，“主行赦宥、契勘刑狱，除授官贬降叙复”；工房，“主行计度营造、开塞、河防”；主事房，“主行受发文书”；班簿房，“主行百官名籍及具员之事”；制敕库房，“执行编录供检敕令格式及架阁库”。元祐以后，析兵礼房为二，增加催驱房和点检房。催驱房，“主行催驱在省诸房行遣文字稽违之事”；点检房，“专点检诸房文字差失之事”（均见《宋会要·职官》3之3、4、5），共有十一房。后又改主事房为开拆房。其中兵房仅“掌行除授诸蕃国王爵、官封。”军政之事归枢密院管理。
③
中书省独尊的位置。
中书省独尊局面，由来已久。《石林燕语》卷3说：“自两汉以来，谓中书为政本。盖中书省出令，而门下省复之，王命之重，莫大于此。”唐代，“中书之权独重，宋朝亦最重中书。盖以造命可否，进退皆由之也。”（《山堂考索别集》卷18《人臣门》）北宋前期中书门下，统领百官，总揽大政，所行使的职权大都同于中书省。宋真宗对宰相吕蒙正等说：“中书事无不总，赖卿等宿望，副朕意焉。”（《长编》卷48）
神宗改制，有所变易。《老学庵笔记》卷4称：“旧制，两省中书在门下之上，元丰易之。”改制后，虽置中书省于门下省之下，但中书省因为是朝廷政令所出之地，事实上仍然凌驾尚书、门下二省之上。《长编》卷327叙述三省制后说：“三省分班奏事，各行其职令，而政柄尽归中书。”当时，王珪以左仆射兼门下侍郎，蔡确以右仆射兼中书侍郎。蔡确善心计、好揽权，“已而，确果独专政柄。凡除吏，珪皆不与闻。”（《长编》卷327）“王珪以左相在门下，拱手不复校”（《长编》卷358）。甚至，蔡确试图在三省来往文书之间也显示出中书省独尊的地位，《长编》卷327又载：“蔡确既为右仆射且兼中书侍郎，欲以自大，乃议尚书省关移中书，当加‘上’字以重之。”此说虽然未得神宗首肯，但蔡确有此想法，也是当时中书省实际位置的一种体现。中书与门下二省侍郎之间，也是中书侍郎权大。“两省侍郎，由中书过门下，虽名为迁，实抑其权。”（《山堂考索续集》卷30《官制门》）
哲宗即位初，曾试图改变中书独尊的局面。元丰八年（1085）九月，“诏三省合取旨事及台谏章奏，并同进拟，不专属中书”（《长编》卷359）。然在实际运作中，中书省由于处在“拟旨出令”的有利位置，独尊的情况一直得以延续。元祐元年（1086）五月，殿中侍御史吕陶奏曰：“朝廷差除，虽云三省同奉圣旨，其根本次序、拟议、进呈皆出中书”（《长编》卷377）。同年十一月，吕公著奏曰：“今虽分三省，事多同呈，然机务之本并在中书。”（《长编》卷391）元祐六年（1091）正月，御史中丞苏辙言及范纯礼任职之事时说：“窃缘旧例，从官出入，尽系三省商量，然后进呈取旨行下。今中书独专其事，中外莫不惊怪。”（《长编》卷454）中书独尊的局面就使得三省权力的分配，有了轻重主次之分，也为三省的重新合一奠定了基础。
2、门下省
门下省前期名存实亡。《宋会要·职官》2之2言：“用两制以上官一员判门下省事，其通进、银台司及门下封驳事，又离为别司，而领于他官，名具实废，散无统纪。”《长编》卷107载群牧判官司马池天圣七年（1029）三月转对之言说：“唐制：门下省，诏书出有不便者，得以封还。今门下虽有封驳之名，而诏书一切自中书下，非所以防过举也。”此时的门下省，仅是皇城外保留的挂牌机构，“主乘舆八宝、朝会位版、流外较考”（《宋会要·职官》1之17）。门下省原来职掌的部分封驳权，归于通进、银台司，银台司下面专设“封驳房”。然宋初门下省承袭制度传统，封驳权并未完全失去，偶尔仍有类似职责的履行，太祖乾德五年（967）三月，门下省言：“今流内铨以前进士开封李肃拟保顺军节度掌书记，有违元制，准格下。”（《长编》卷8）开宝八年（974），“户部员外郎、知制诰王祜判门下省，与判吏部流内铨侯陟不协。陟所拟注，祜多驳正。”（《长编》卷16）天圣元年（1023）十月，“门下省言：吏部流内铨注拟选人，请如旧制过堂押定。”（《长编》卷101）这些都是明显的门下省封驳事例。
门下封驳之职，在北宋初期若有若无。太宗淳化四年（993）六月，“以右谏议大夫魏庠、知制诰柴务成同知给事中事，凡制敕有所不便者，宜准故事封驳。”同年九月即诏“停废知给事中封驳公事”（《宋会要·职官》2之42）旋设旋废，制度还十分不稳定。真宗咸平四年（1001）五月，以吏部侍郎陈恕知通进、银台封驳司，陈恕言：“封驳之任，实给事中之职，隶于左曹，虽别建官局，不可失其故号，请为门下封驳司，隶银台司。”得皇帝同意（《长编》卷48）。同年九月，“知封驳司陈恕请铸本司印，诏：如有封驳事，取门下省印用之。因遂改知封驳司为兼门下封驳事。”（《长编》卷49）此后，通进、银台司长官时常兼门下封驳事①，门下封驳权逐渐得以恢复。嘉祐四年（1059）四月，何郯同知通进银台司兼门下封驳事，再次强调“此司实代给事中封驳之职”，要求“凡有诏敕，并由银台司”，得仁宗同意（《长编》卷189）。于是，这个部门有直接被简称为“门下”的，如嘉祐五年（1060）七月，以“知谏院唐介知荆南”，“敕过门下，知封驳事何郯封还之”（《长编》卷192）。神宗即位初，范镇知通进银台司，范镇上言：“故事：门下封驳制敕、省审章奏、纠举违滞，著于所授敕，其后刊去，故职寝废。请复之，使知所守。”得神宗同意（《苏东坡集》卷39《范景仁墓志铭》）改制后，罢银台司，通进司隶属门下省，以左仆射兼门下侍郎为门下省长官，居首相位置。其实际权力常常不如中书右相，但已经是朝廷两宰相之一。
①
职掌和职官。
元丰改制以后，门下省也成为实权宰相机构，职掌范围与职官设置也有了明确说法，《宋史》卷161《职官志》载：
受天下之成事，审命令，驳正违失，受发通进奏状，进请宝印。凡中书省画黄、录黄，枢密院录白、画旨，则留为底。及尚书省六部所上有法式事，皆奏复审驳之。给事中读，侍郎省，侍中审。进入被旨画闻，则授之尚书省、枢密院。即有舛误应举驳者，大者论列，小者改正。凡文书自内降者，著之籍。章奏至，则受而通进，俟降布，分送所隶官司。凡吏部拟六品以下职事官，则给事中校其仕历、功状，侍郎、侍中引验审察，非其人则论奏。凡迁改爵秩、加叙勋封、四选拟注奏钞之事，有舛误，退送尚书省。复刑部、大理寺所断案，审其轻重枉直。不当罪，则以法驳正之。
《宋会要·职官》2之4载元丰五年（1082）十二月二日诏曰：
门下省，凡中书省、枢密院文字应复驳者，若干事体稍大，入状论列；事小，即于缴状内改正行下。若事不至大，虽不足论列，而其门曲折、难于缴状内改正者，即具进呈，以应改正。事送中书、枢密院取旨。
门下省主要工作是审核上发之诏令、下呈之奏章、六部任命、断案等等，并保留档案。所谓“审而复之”。设官十一：侍中、侍郎、左散骑常侍各一人，给事中四人，左谏议大夫、起居郎、左司谏、左正言各一人。侍中官高不除，改制后，以左仆射兼门下侍郎行侍中之职，另置门下侍郎以为副职。南渡后，只设左、右丞相，不设本省长官，逐渐恢复到神宗改制前的状况。
改制以后，朝廷有意识地加强门下省的独立作用，元丰五年（1082）十二月，“诏门下省：凡本省事，从本司取旨”（《长编》卷331）。门下省长官由首相尚书省左仆射兼任，依据制度，其位序在中书省长官之上，然实际中却反处其下。至元丰八年（1085）五月，左仆射王珪去世，右仆射蔡确迁左仆射，才有意识地加强左相的权势，如改“百官差除”“尽归中书”为“三省合班取旨”（《长编》卷363）等等。有时左仆射也会因为首相的位置和个人的作用，权力超越中书右相，如章惇绍圣年间为左仆射，以首相的身份，“文字合送中书省取旨者更不送中书省，便于尚书省将上取旨画定，指挥签书，押送中书省降敕。”（《宋会要·职官》1之29）同僚对此虽有意见，却也无可奈何。但整体上仍然不能改变中书权重的格局。
门下省中，正副长官既然都是朝廷宰相、副宰相，行门下封驳之职的往往就是给事中了。如元丰六年（1083）六月，邓绾试礼部侍郎，“于是给事中陆佃、韩忠彦封驳绾命，言绾奸回颇僻，使典邦礼，恐玷清选。诏罢之”（《长编》卷335）。
②
机构设置。
门下省所设机构与尚书、中书二省对应，初共有九房：吏房、户房、礼房、兵房、刑房、工房，“皆视其房之名而分尚书省六曹二十四司所上之事，以主行之，惟班簿、本省杂务则归吏房”；开拆房，“主行受发主事”；章奏房，“主行受发通章奏事”；制敕库房，“主行供检编录敕令格式，及拟官爵、封勋、黄甲，与架阁库”（均见《宋会要·职官》2之2）。元丰八年（1085）门下外省增设催驱房，掌检查、催促本省诸房文书按期限发送；元祐三年（1088）增设班簿房、点检房，掌百官名籍、检查诸房文书有无失误。
3、尚书省
尚书省前期名存实亡，掌管朝廷部分礼仪之事。“尚书省尚书、侍郎至诸司郎中、员外，止为正官，以叙位禄，皆不职本司之事。”（《宋会要·职官》4之1）名义上，朝廷规定“国家每有大事，必集议于尚书省”，然往往流于形式，赴议者多为一些官职不重要者，“本省官自三司副使已带职者，多移牒不赴”（《宋朝事实》卷9《官职》）。官署旧址在典国坊梁太祖旧第，太平兴国中迁往利仁坊孟昶旧第。
宋代官与差遣分离，尚书省六部基本上也是虚设、没有职能的机构，但又不可一概而论。尤其是宋初，沿袭唐五代制度，尚书省六部与后来设置的差遣重叠并行，官制设置比较紊乱，六部也仍保留一定的行政职能，例如：建隆三年（962）三月，控鹤右厢都指挥使尹勋擅斩部属，兵部尚书李涛“以病卧家”，“力疾草奏，乞斩勋”，家人劝其不要过问，李涛说：“我为兵部尚书，知军校无辜杀人，岂得不论？”（《长编》卷3）又，同年同月，太祖下令说：“诸州自今决大辟讫，录案闻奏，委刑部详覆之。”（同前）又，《长编》卷5载乾德年间事说：张昭“为吏部尚书领选事，凡京官七品以下又属铨。及昭致仕，始用它官权判，颇更旧制。”上述几例，都说明六部仍是具有一定行政职能的部门。只是随着北宋社会的逐渐稳定和差遣制度的逐渐完善，六部的行政职能才渐渐被完全剥夺，机构完全虚化。
①
恢复尚书省的要求及付诸实践。
北宋前期，中央政府机构设置重叠，行政效率低下，许多官员将弊病归结到尚书省的有名无实，提出恢复尚书省的要求。至道二年（996）二月，王炳上书论尚书省职能，言“尚书六曹，名虽存而其实亡矣。”然王炳要求恢复的仅仅是尚书省“藏载籍、兴治教”的功能。宋初，大臣也曾提出全面恢复尚书省的建议。端拱元年（988）十二月，著作郎罗处约上疏讨论三司制度时，要求全面恢复尚书省二十四司制度（详见《长编》卷29）。淳化二年（991）九月，御史中丞王化基献《澄清略》言五事，首言“复尚书省”，具体建议说：
臣今请废三司，止于尚书省设六尚书分掌其事；废判官、推官，设郎官分掌二十四司及左右司公事，使人掌一司；废孔目、勾押前行后行为都事、主事、令史、书令史；废勾院、开拆、磨勘、凭由、理欠等司，归比部及左右司。如此，则事益精详，且尽去其州郡职局鄙俗之名也。（《长编》卷32）
嘉祐三年（1058）十二月，知制诰刘敞等上条奏说：
尚书二十四司既为虚名，所以官冗员众，蠹财害政。即欲改正官制，当罢三司，复二十四司及九卿官，使有定员，其郎官不在本省治职事者，并以前资及散官处之。……大理寺决天下狱，刑部复之，于事已足，又加审刑院，则为骈衍。即欲裁损官制，当废审刑院。一吏部尚书、侍郎、郎中分领铨事，则当差次轻重，分别流品。今审官院掌京朝官磨勘，而尚书铨惟典州县幕职官，体制不伦。即欲裁损官制，当罢审官院，以其职事归尚书铨。群牧司、提举司、纠察司之类，皆古无此官。即欲裁损官制，悉当省罢，还属尚书九卿，此所谓裁损者也。……中书出制敕，唐制并经门下审核，然后尚书出告身，经历三省。比来唯于中书发敕，虚置三省官名，今欲申明复此制。（《长编》卷188）
大中祥符九年（1016）三月，真宗对宰辅们言及尚书省制度时也说：“言事者屡请复二十四司之制，杨礪尝言行之不难。”（《长编》卷86）此外，咸平中杨亿提出“文昌会府宜复其旧”，至和中吴育认为“尚书天下之大，有司当渐复之”（《山堂考索续集》卷29《官制门》），可以说，要求恢复尚书省制度，在神宗改制前，几乎已在朝野达成普遍共识。
神宗改制后，大臣们的建议得以付诸实践，尚书省六曹二十四司转为职能单位，尚书省也成为名义上的宰相机构，且以尚书省都堂为政事堂，
宰相们议政、决策于此，徽宗曾赐尚书省手诏曰：“尚书，政事之本”（《宋会要·职官》4之15）。神宗又于元丰五年，在大内之西建尚书新省，“自令、仆厅事下至吏舍，为屋四千楹有奇。”神宗夸耀说：“新省宏壮，甚与官制相称。”（均见《宋会要·职官》4之8）有都省、令庭、左仆射庭、右仆射庭、左丞庭、右丞庭，三省办公处所皆在于此。这一年的五月，还诏曰：“如闻官制新行，诸司不知所属，可一切申尚书省。”（《长编》卷326）尚书省成为总理朝政的机构。不过，尚书省长官由中书、门下二省长官兼任，尚书省不免与中书、门下二省呈现合而为一的倾向。如元丰八年（1085）三月和元符三年（1100）正月诏：“尚书省官权于门下、中书省治事。”（《长编》卷353、520）就是这种倾向的一种体现。
②
职掌和职官。
元丰改制后，尚书省有了相当的职掌和机构设置，《宋史》卷161《职官志》载：
掌施行制命，举省内纲纪程式，受付六曹文书，听内外辞诉，奏御史失职，考百官庶府之治否，以诏废置、赏罚。……凡天下之务，六曹所不能与夺者，总决之；应取裁者，随所录送中书省、枢密院。事有成法，则六曹准式具钞，令、仆射、丞检察签书，送门下省画闻。审察吏部注拟文武官及封爵承袭、赐勋定赏之事。朝廷有疑事，则集百官议其可否。凡更改申明敕令格式、一司条法，则议定以奏复，太常、考功谥议亦如之。季终，具赏罚劝惩事进奏院，颁行于天下。大祭祀则誓戒执事官。
尚书省属下的六部，是中央政令的具体实施和执行机构，神宗总结其职能便是“尚书省承而行之”。
设官九位：尚书令，左、右仆射，左、右丞，左、右司郎中，员外郎各一人。尚书令官高不除；左、右仆射兼门下、中书二省长官，为宰相；左、右丞为副宰相。
③
机构设置。
尚书省机构设置有十房：吏房、户房、礼房、兵房、刑房、工房，“各视其房之名分掌六曹诸司所行之事”；开拆房，“主受发文书”；都知杂房，“主行进制敕目、班簿、具员赏功罚罪、都事以下功过迁补、及在省杂务”；催驱房，“主行钩考六曹稽失”；制敕库房，“主行编类供检敕令格式、简纳架阁文书”（均见《宋会要·职官》4之4）。后增设点检房、奏钞班簿房等。各房之上，设尚书省左右都司，“掌受付六曹诸司出纳之事，而举正其稽失，分治省事。左司治吏、户、礼、奏钞、班簿房，右司兵、刑、工、案钞房，而开拆、制敕、御史、催驱、封椿、知杂印房则通治之。”（《宋会要·职官》4之19）
① 如真宗大中祥符八年（1015）三月，"命吏部尚书王钦若知通进、银台司，兼门下封驳事"；"天禧二年（1018）五月，以御史知杂事吕夷简同勾当通进、银台司，兼门下封驳事"。（皆见《宋会要辑稿·职官》2之27）
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