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第三节 与宰相的关系
参知政事作为宰相的副手，日常政务或事务中，与之发生联系关系最多的就是宰相。上一节已经讨论到参知政事对宰相职权的侵夺，这仅仅是一个角度，这一节从其它角度继续讨论两者的密切关系。
1、宰相对参知政事的控制。
参知政事作为宰相的副手，两者之间有明确的上下级关系。即使后来参知政事的地位有所提高、职权有所扩大，也没有丝毫改变这种固定关系。从理论上来说，参知政事始终置于宰相的领导之下，其职能的发挥，某种程度上是宰相意志的体现。即使深得皇帝信任、独揽中书大权的参知政事王安石，也对神宗说："名分有上下，如臣为参知政事，众以为过当。然曾公亮所批判，臣但有不著字，与公亮反复论可否，岂敢改公亮文字？臣若改公亮文字，即左右攻臣者必众，陛下必极以为臣不可，臣职任于公亮乃是等夷。"（《长编》卷234）元丰六年（1083）八月，修建左右丞厅堂，只是尚书左丞蒲宗孟、尚书右丞王安礼"佥书用尚书省印，既不赴王珪、蔡确书押，又不经开拆房行下工部"，宰相王珪、蔡确和左右丞蒲宗孟、王安礼因此都受到处罚（《宋会要·职官》66之24、25）。神宗改制后，左右丞也必须置于宰相的领导之下，不可擅做决定。在两宋的大多数时期内，基本情况都是如此。我们可以分别从以下几种角度观察。
① 参知政事的任命。
参知政事的任命权，理论上掌握在皇帝手中。然而，皇帝的任命，依据不外乎两点：一是对朝中大臣平日所积累的印象，二是听从周围大臣的推荐。第一点时时需要依赖第二点，平日周围大臣对某人的称誉、推荐次数多了，皇帝对此人的印象自然加深，最后就可能体现在人事的任命上。有资格向皇帝推荐参知政事的大臣，首推宰相。宰相，一般说来，总是皇帝比较信赖的大臣。皇帝如果想依赖某一宰相治理国家，那么，对其更是言听计从。况且，参知政事的任命本来就是为了协助宰相日常工作，皇帝在任命时当然要考虑到这方面因素。而权相当政时，干脆直接将任命权拿到自己手中。所以，参知政事的任命，往往体现宰相的意志。与宰相政见相同或相近者，与宰相关系密切或私交甚笃者，善阿谀奉承宰相者，总是优先被宰相引入中书，除拜执政。从另一方面来说，宰相只有推荐与他能相对保持一致的人选出任参知政事，才能保证自己的施政方针得以顺利贯彻实施。欲在政坛上有所作为或喜独揽大权的宰相，更加注意参知政事人选的选择。
最早除拜参知政事的是吕余庆和薛居正。吕余庆是太祖登基前的旧日幕僚，深得太祖信任。薛居正的除拜则与宰相赵普有关，《长编》卷5注引《太祖新录·窦仪传》称："太祖屡对大臣称仪有执守，欲用为相，赵普忌仪刚直，遽引薛居正参知政事。"太祖初设参知政事，完全是为了赵普着想，任命时征求、参考、尊重赵普意见，是合情合理的。即使是吕余庆，当年与赵普同为太祖幕僚，早有私交。开宝六年赵普免相时，惟有吕余庆为其辩解。可见他们关系之一斑。
再以王安石任宰相期间所除的参知政事为例。王安石熙宁三年（1070）十二月拜相，熙宁七年（1074）四月罢；熙宁八年（1075）二月再入相，熙宁九年（1076）十二月罢，两次任相的时间加起来总共五年零二个月。任职期间所除授的参知政事有三人：韩绛、王珪、元绛。这三人无一例外，都是王安石的政见相同者，或依赖奉承王安石得入中书。
韩绛，熙宁年间阿附王安石，"王安石每奏事，必曰'臣见安石所陈非一，皆至当可用，陛下宜省察。'安石恃以为助。"（《宋史》卷315《韩绛传》）熙宁三年除拜参知政事。因维护王安石新法，被时人称为"传法沙门"。王珪，对王安石新法从而和之，善阿谀，无所建明，熙宁三年除拜参知政事，人称"三旨相公"（《宋史》卷312《王珪传》）。元绛，"在翰林谄事王安石及其子弟"（《宋史》卷343《元绛传》），熙宁八年得除参知政事。
即使是王安石致仕退居之后，朝廷任命的参知政事（官职行，改称）也都是王安石的门生子弟和政见相同者，保持了政策的连续性，如蔡确、章惇、张璪等等。这一系列的任命，明显体现了王安石的意志和他的好恶。因为王安石的变法得到神宗的大力支持，是神宗的一贯主张，故这些任命同样体现了神宗的意志。
权相当政期间，参知政事人选的确定，往往只体现宰相一人的意志，而与皇帝无关。《挥麈前录》卷3载徽宗年间一件令人啼笑皆非的事情：
元祐名卿朱绂者，君子人也，尝登禁从。绍圣初，不幸坐党锢。崇宁间亦有朱绂者，苏州人。初登第，欲希晋用，上疏自陈与奸人同姓名，恐天下后世以为疑，遂易名谔，字曰圣予。蔡元长果大喜，不次峻擢，位至右丞。
朱绂官至宰辅居然用得就是如此拙劣的阿谀手段，蔡京偏偏就喜好这种迎合奉承。这样的用人法，所体现的就是蔡京的意志了。此外，权相为了维持自己大权独揽的局面，总是走马灯式地换用参知政事，以免某一人形成与自己抗衡的政治势力，如绍兴年间秦桧的所为。
② 参知政事的任期。
参知政事的任期与宰相的任期比较，相对短暂。因为宋代只有宰相擅权、久居相位的，如赵普曾独相10年、秦桧曾独相18年、史弥远曾独相26年、贾似道在相位15年等等。参知政事如得皇帝宠信、把持实权，总是很快升迁到宰相的位置上来。如王安石任参知政事仅一年多时间即拜相，秦桧任参知政事只有六个月即拜相。
参知政事的任期没有固定的时间，其长短视具体情况而定。北宋初年，皇帝与宰辅同心同力，政府机构比较稳定，吕余庆和薛居正的任期就与赵普独相时间相始终，将近十年。一般说来，参知政事的任期大约在二三年之间。宋代在两种情况下参知政事的任期特别短暂，一是家国危亡、兵荒马乱之际，即北宋和南宋末年；一是宰相擅权时期。第一种情况不言而喻，不再赘言。第二种情况恰好显示宰相对参知政事的影响和控制，略加说明。
宰相擅权，大都发生在北宋末年和南宋时期。北宋末年，未经战乱，制度比较健全，虽有宰相蔡京擅权，但独相独权的局面持续并不长。崇宁元年（1102）七月至崇宁四年（1105）三月和大观元年（1107）正月至大观三年（1109）六月，蔡京约总共独相五年半时间。南宋宰相独相独权的时间既长、出现又频繁，参知政事一度时期内如走马灯，更换频仍，一定程度上成为一种摆设。
秦桧绍兴八年（1138）三月再入相，拜右仆射，绍兴十一年（1141）六月进为左仆射，一直到绍兴二十五年（1155）十月致仕，独相18年。在此期间，一共更换了20位参知政事，依次为刘大中、孙近、李光、楼炤、王次翁、范同、万俟卨、程克俊、李若谷、段拂、詹大方、余尧弼、章夏、宋朴、史才、魏师逊、施钜、郑仲熊、汤思退、董得元。其中，任期在一年以内的12位，最短的李若谷任参政只有一个月，最长的王次翁任参政二年零九个月，越到后来更换越频繁。《朝野杂记》甲集卷9"高宗朝参政最多"条说：
太祖乾德二年始置参知政事。自是凡十三年，止四人而已。仁宗在位四十二年，参知政事凡三十七人；徽宗在位二十六年，凡三十四人；高宗在位三十六年，凡四十八人；孝宗在位二十八年，凡三十四人。以累朝较之，高宗朝除人最多，盖秦丞相专权，不欲其久在位故耳。
《宋宰辅编年录》卷6载：
自秦桧专国，士大夫之有名望者，悉屏之远方。凡龌龊委靡不振之徒，一言契合，率由庶寮一二年即登政府。仍止除一庭，谓之伴拜。稍出一语，斥而去之，不异奴隶。皆褫其职名，阙其恩数，犹庶官云。
周必大也对孝宗谈及此事，说：
大臣自应互相可否，自秦桧当国，执政不敢措一辞，后遂以为然。（《宋史》卷391《周必大传》）
在这种非正常态之下，参知政事完全丧失了自己的职能和职权，仅仅成为宰相的附庸。《老学庵笔记》卷8说："秦丞相晚岁权尤重。……尝病告一二日，执政独对，既不敢他语，惟盛推秦公勋业而已。"这时的参知政事，仅仅是制度的一种摆设。
③ 参知政事被排除在议政之外。
太宗以后，参知政事参政、议政已经获得了制度上的保证，然由于参知政事相对于宰相的下属位置，在喜欢揽权的宰相或权相当政期间，参知政事依然时常被排除在参政、议政的圈子之外。王安石在熙宁三年（1070）十二月拜相后，参知政事便成为可有可无的摆设，中央政务"只是宰臣王安石与都检正官曾布商议，而参知政事冯京、王珪或有不先预闻者。"曾布"每事白王安石即行之"，"或谓布当白两参政，指冯京及王珪也"，曾布回答说："丞相已议定，何问彼为！"（皆见《长编》卷220）。上文例举秦桧当政时期，参知政事同样无所作为。南宋权相在位期间，大致情况都相同。
宰相对参知政事的控制和操纵是两者关系中的主要方面，即使不是上述秦桧当政时期那种极端关系，一般情况下，参知政事仍然是要迎合宰相以巩固自己在政府中之位置的。《宋史》卷281《寇准传》载：
初，丁谓出准门至参政，事准甚谨。尝会食中书，羹污准须，谓起，徐拂之。准笑曰："参政，国之大臣，乃为官长拂须邪？"谓甚愧之，由是倾构日深。
多数参知政事皆要不同程度地迎合宰相，只是做的不象丁谓那样露骨罢了。
2、参知政事与宰相的相互制衡
上文讨论参知政事既是置于宰相的领导之下开展工作的，有时又会侵夺宰相的职权。实际上，两者之间存在着一种制衡关系。没有参知政事的合理配合，中枢机构就难以正常开展工作。而且，参知政事也是皇帝身边的亲近大臣，参与朝政讨论，他们的意见时常影响了皇帝的决断，反过来制约着宰相的参政和议政权。尤其是后来皇帝有了以参知政事分宰相之权的想法之后，这种制约关系更加明显。宋孝宗在任命周必大为参知政事时所说的一句话，可以视为两者关系的理想表达，孝宗说："执政于宰相，固当和而不同。"（《宋史》卷391《周必大传》）《古今源流至论》后集卷2《参政》也提出一种理想关系，说："有协同而无扞格，有相维而无相激。相有举事之非，则为参者抗议正救，不曰越职；参有建议之失则为相者廷争力辨，不曰侵官，此非古者相规之意欤？"当然，这种理想的"和而不同"的制衡关系，很难实现。要么是结党阿附，党同伐异，要么是勾心斗角，争权夺利。总之，在一般情况下，两者之间都是存在着一种制衡关系的。
① 参知政事的参政、议政要求。
这种制衡关系首先表现为参知政事积极要求参政、议政，不甘心仅仅做宰相的附庸。在北宋前期机构运转正常态之时，这种积极要求并不是争权夺利的表现，而是对自己职权的一种确认。神宗熙宁元年（1068）正月，唐介拜参知政事。"先是，宰相省阅所进文书于待漏舍，同列不得闻。介谓曾公亮曰：'身在政府而文书弗与知，上或有所问，何辞以对？'乃与同视，后遂为常。"唐介所争的不仅仅是审阅文书的权利，而是参知政事参政、议政的权利。唐介正因为遇事敢言，"一日自政府归，语诸子曰：'吾备位政府，知无不言，桃李固未尝为汝辈栽培，而荆棘则甚多矣。'"（《湘山野录》卷中）所以，当王安石独揽中书大权时，唐介便多次与之争论，因没有结果，"不胜愤，疽发于背，薨。"（皆见《宋史》卷316《唐介传》）为忠于职守，竟死于职任。
当参知政事被剥夺参政、议政权时，忠于职守者或上奏疏抗议，或辞官而去。高宗绍兴年间，宰相赵鼎和张浚独揽大权，张浚"视师江上，以行府为名。"参知政事沈与求和知枢密院事孟庾皆愤愤不平，说："三省、枢密院乃奉行行府文书邪？"绍兴六年（1136）二月，张浚再次外出视察军队，沈与求不得预闻，退而叹息说："此大事也，吾不与闻，何以居位？"便坚决辞官而去。（《宋史》卷372《沈与求传》）皇帝过分依赖宰相，权力发生倾斜，破坏了权力制衡原则，沈与求不愿尸居其位，只有以辞官作为抗议。
② 参知政事驳议宰相。
这种制衡关系其次表现为参知政事不同意宰相的意见，反复驳议，最终有所改变。一部分参知政事，深切领会官制设置的意图，坚持职守，并不阿附宰相。在北宋前期体制运转比较正常的情况下，这种情形时而发生。仁宗即位初，鲁宗道任参知政事，遇事敢言，人称"鱼头参政"，"因其性，且言骨鲠如鱼头也。"（《宋史》卷286《鲁宗道传》）时用王钦若为首相，鲁宗道时时有所驳议，"钦若不堪，曰：'王子明（旦）在政府日，不尔也。'鲁宗道曰：'王文正先朝重德，固非他人可企。公既执政平允，宗道安敢不服。'"（《长编》卷101）
仁宗朝另一参知政事吴育，亦风骨凛然，《长编》卷169载：
（吴）育在政府，遇事敢言，与宰相贾昌朝数争议于上，殿中皆失色，育论辩不已，乃请曰："臣所辩者职也，顾力不胜，愿罢臣职。"
吴育所坚持的是职责，不惜丢官。宰相与参知政事意见相左到这种地步，当然已经违背了"和"的原则，仁宗只得将吴育与枢密副使丁度对换职位。
有时，因为皇帝更加信任现任的参知政事，以至于一位参知政事能够推翻整个宰辅班子的意见，逼迫宰相去位。庆历四年（1038）九月，仁宗欲用陈执中为参知政事，谏官蔡襄、孙甫等一致反对，仁宗强行贯彻自己的意见。《涑水记闻》卷4载：
（陈执中）既至中书，是时杜衍、章得象为相，贾昌朝与执中参知政事，凡议论，执中多与之立异。蔡襄、孙甫所言既不用，因求出。事下中书。甫本衍所举用，于是中书共为奏曰："今谏院阙人，乞且留二人供职。"既奏，上颔之。退归，即召吏出札子，令襄、甫且如旧供职。衍及得象既署，吏执札子诣执中，执中不肯署，曰："向者上无明旨当复奏，何得遽令如此？"吏还白衍，衍取札子坏焚之，执中遂上奏云："衍当顾二人，苟欲令其在谏署，欺罔擅权。及臣觉其情，遂取札子焚之以灭迹，怀奸不忠。"明日，衍左迁尚书左丞，出知兖州，仍即日发遣。贾昌朝为相，蔡襄知福州，孙甫知邓州。顷之，得象亦出知陈州，执中遂为相。
象这种参知政事特别得皇帝信任的，不久必定升迁为宰相。
③ 参知政事调和政府矛盾。
参知政事对宰相工作的制衡关系，不仅仅表现在与宰相意见不一致的时候。称职的参知政事，甚至能起到弥合政府裂缝、调节宰相与其他大臣的矛盾、维护"和"的原则的关键性作用。当宰相遭受或上或下的攻击、压力时，自身的辩护就显得软弱无力，参知政事从旁调和弥合，往往能够事半功倍。这是制衡关系的正面反映。高宗年间的参知政事张守，就曾起过这样的作用。《宋宰辅编年录》卷15载：
守在政府，一日，上出侍御史沈与求论宰相范宗尹章付守，倚守为相。守再拜曰："四郊多垒，国步未安。阅一月而再论相，何以系天下望？左右弥缝，臣之职也。"退，上章争益力，天子异焉。他日顾宗尹曰："近世进不相倾夺者几希，张守之贤未之见也。"且命事无大小，宜悉咨决。建炎、绍兴间，吕（颐浩）、范（宗尹）、赵（鼎）、张（浚）先后秉政，守夙夜寅恭，协和群辟，惟靖国是务。及进，则退然若不自己出，向之自为封畛者始愧而革。而吴丞相元中、李丞相伯纪相次起废，李参政泰发亦自庶僚持从橐善类汇进，多时相所不快意者，悉守调护之力。党附之俗，至是潜为消弭。
张守将"左右弥缝"理解为参知政事的职责之所在，他所做的"弥缝"工作有两个方面：一是宰相遭受攻击时为其辩解，以求政府和政局的稳定；一是维护不被宰相所喜欢的人士，并使他们逐渐得到重用，努力做到人尽其才，调和各派矛盾。南渡前期，南宋小朝廷得以稳固，并取得军事战争的一系列胜利，其中有张守的这一份功劳。
④ 参知政事参与策划的政变。
参知政事参与策划反对当权宰相的政变，是权力制衡的一种极端表现。即在权力无法制衡的情况下，采取了消灭对方势力的方式解决双方的矛盾。两宋时期，只发生过一次这样的政变。宁宗开禧三年（1207）十一月，朝廷中反对韩侂胄继续发动对金战争的大臣们策划了一场政变，以史弥远为主谋，主要参与者就是两位参知政事钱象祖和李璧。政变成功后，钱象祖兼知枢密院事，李璧兼同知枢密院事，两位参政一度主持中央工作。
⑤ "和而不同"关系的实现。
"和而不同"的理想关系，在北宋也曾一度实现。欧阳修嘉祐六年（1061）闰八月拜参知政事，当时的首相是韩琦。欧阳修"在政府，与韩琦同心辅政。凡兵民、官吏、财利之要，中书所当知者，集为总目，遇事不复求之有司。"（《宋史》卷319《欧阳修传》）同时，欧阳修遇事敢言，并不苟合他人，《长编》卷209载：
初，英宗以疾未亲政，太皇太后垂帘，修与二三大臣主国论。每帘前奏事，或执政聚议，事有不可，修未尝不力争。台谏官至政事堂论事，事虽非己出，同列未及启口，而修已直前折其短。士大夫未建明利害及所请，前此执政多媕阿，不明白是非，至修必一二数之曰：某事可行，某事不可行。用是怨诽者益多。英宗尝称修曰："性直，不避群怨。"修亦尝诵故相王曾之言曰："恩欲归己，怨使谁当？"
如此直言不讳，却又能与宰相同心同德，精诚合作，在两宋宰相与参知政事关系史上极为少见。英宗体弱多病，又以外藩入继大统，政权能够得以平稳交接，政局能够得以稳定，全部依赖中书大臣的通力合作。
元祐年间，范纯仁为右仆射，王存为尚书左丞。二人自熙宁中论事即相互推重，"及同执政，趣又多合"，然意见相左时又"不苟相比"，也是宰相与副手"和而不同"的范例（详见《长编》卷429）。
综上所述，宋代参知政事是作为宰相的行政助手而设立的，他们虽然一度取得与宰相分庭抗礼的权力，但为时甚短，应该被视为一种非正常态。参知政事职权的行使对宰相的权力运作有制衡作用，不过，一个大的前提是参知政事基本上被置于宰相的控制之下，一个总的趋势是参知政事越来越多地成为宰相的附庸，或成为一种制度的摆设。宋代参知政事职权的演变，同样与宋代相权的膨胀同步。
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