在封建专制社会，从理论上讲，皇帝掌握决策权，对国家所有的政务做出可否的决断。大臣的议政和施政，最终要汇总到皇帝手中，听帝王一言而断。每一朝皇帝，都努力在各个方面更多地体现这种决策权，这就是他们所提倡的“事必亲躬”。但是，一个国家的政务庞多繁杂，皇帝分身乏术，要真正做到“事必亲躬”是不可能的。即使一些打下江山、或才智过人的帝王，也从来无法全面体现自己的决策权，需要臣下参预决策。

    况且，多数帝王“生于深宫之中，长于妇人之手”，或智力平平、才能庸常，或好逸恶劳、贪图享受。他们不愿将过多的精力用于国家政务，自然更多地将决策权分与臣下。如宋仁宗，在宋代还算是勤政的好皇帝，监察御史里行孙沔却上书提意见说：“一岁之中，率无百余日视事。宰臣上殿奏事，止于数刻，天下万务，得不旷哉？……退朝之后，深宫之中，侍左右者，刀锯亏残之余；悦耳目者，绮纨艳冶之色。扃钥九重，叫阍千仞，宸禁昼严，乘舆天远发。固未见款召名臣，请问外事，询祖宗之纪纲，质朝廷之得失。”（《长编》卷115）

    相反，宰辅则直接面对实际事务和各职能部门，远远要比皇帝了解国情和民情，所做的决断也更切合实际。如果宰辅议政得出结论之后直接贯彻实施，或象征性地呈报皇帝审批，事实上就已经将议政权和决策权融而为一。况且，历代分享皇帝决策权的，往往是最受皇帝信赖的政治势力集团。在宋代，就是以宰辅为代表的士大夫阶层。所以，宋代宰辅不仅握有议政权、施政权，而且还握有相当部分的决策权，代皇帝决策。

    在君主专制的社会里，君权至高无上，所谓“权者，君之所独制也”（《商君书·修权》）。宋代帝王的诸种努力，归根结底都是为了保证君主的最终决策权。纵观两宋三百多年历史，一切国家重大政务、军务，或者出自圣思独裁，或者都必须通过皇帝审核，颁布为诏令，君主的独裁权得到很好地维护。王安石说：“人主操予夺之柄”（《长编》卷230），孙升等则言“威福专出于人主”（《长编》卷440），即所谓“王言惟作命，百官承式”，“王者之言，群臣所禀受以施于天下者也”。“王言”的范围，为“指挥中书、枢密院事”（《长编》卷160，191），即对国家重大事务做出决断，然后交付中书和枢密院具体执行实施。宋代，是较好地贯彻落实“君设其本，臣操其末；君治其要，臣事其详；君操其柄，臣事其常”之君主集权独裁原则的时代。

    通常情况下，皇帝通过召集臣僚、合议大政的方式，行使自己的决策权，如常参、后殿再坐等，有时则通过批阅臣僚奏章来做出决策。皇帝的决策，再通过二府的中介，贯彻实施。从理论上来说，君权至高无上，皇帝的决策不受任何规章制度约束。然而，从操作规范来说，皇帝也是不能不依照二府机构设置与运作的程序，随心所欲的。时常，宋代皇帝会撇开二府，直接对基层发布自己的诏令，或者在具体事务上也贯彻自己的意志，如宋代皇帝喜欢授前方作战的军队以阵图，“有军前机速处分，则自御前发下，三省、枢密院莫得与也。”（《梦溪笔谈》卷11）等等。至昏庸的帝王，更是随意贯彻个人意志。《挥麈后录》卷2载：

    这样的决策和皇帝预政方式，显然都是违背制度的，属短期非常态行为，宫廷嫔妃、内侍等也最容易上下其手，伺机弄权。两宋时期，这种情况极少发生。

    宋代还曾出现皇帝干涉过多，二府宰辅无所事事的局面，但往往也是为时甚短，因为这同样是违背制度的，会引起大臣们的纷纷非议。熙宁末年，王安石罢相后，神宗将许多中央权力收归己有，台谏蔡承禧进谏说：“今之患在乎百职之不自任其职而已，中书以进人选才之方诿于陛下，密院以用兵择帅之事诿于陛下，事事皆出于圣意”（《长编》卷282）。这就是上文曾经言及的神宗朝相权短期萎缩的阶段。

    宰辅议定上奏、皇帝审核批准，是中央决策的一般过程。但是，皇帝的审批常常沦为一种形式，而将相当部分的决策权委诸宰辅。宰辅有时沿袭唐制，采用“堂帖”、“札子”等文书形式，不需要皇帝发布旨令，便对政务直接做出决策，发布自己处理政务的意见，指挥号令。《梦溪笔谈》卷1说：

    宋代中书“堂札子”所指挥的，往往限于一般性的事务。《长编》卷285称：“故事，惟中书执政官行札子，以出政令。”

    宰辅替代帝王决策、以“堂帖”指挥各具体行政部门工作，形成习惯后，有时使得“堂帖”具有了过度的权威性，以至引起皇帝的疑忌。赵普“太平兴国初复相，堂帖之行，与诏敕无异。太宗命勿复行。”（《隆平集》卷4《宰臣》）其后，寇准为参知政事时，曾以“札子”指挥政事，太宗再次质疑说：“前代中书以堂帖旨（指）挥，乃是权臣假此名以威福天下也。太祖朝赵普在中书，其堂帖势力重于敕命，朝廷寻令削去。今何却置札子？札子、堂帖，大同小异耳。”（《宋会要·职官》1之71）

    太宗还算是开国皇帝，有才能，喜揽权，故设法限制宰辅权力，太宗朝也是相权最为萎缩的时期。以后的皇帝，自觉或不自觉地将更多的决策权委诸宰相。即使是根据皇帝的旨意起草诏令，宋代宰相也更多地体现了自己的意志，《石林燕语》卷5说：

    具体地说，宰相或宰辅代使决策权，大致有以下三种类型：

    其一，皇帝充分相信某一宰相，自觉自愿地将决策权委诸该宰相。

    某些宰相，胸襟宽广，处事稳妥，公平中允，尽心为国，因此深得明智帝王的信赖。在对该宰相品德、才能完全放心的前提下，皇帝就以部分决策权相委托，加大该宰相在中央决策过程中所起的主导作用。获此殊荣的一般都是宰相，执政则因为资历、地位等多方面原因而与此殊荣无关。真宗大中祥符末年，王旦为宰相，王曾、陈彭年、张知白为参知政事，《长编》卷88载：

    王旦代真宗决策显然是不符合规章制度的，所以中书辅臣通过多种渠道提意见。弄清事实真相后，王旦今后之代行决策权，恐怕就更加便利了。

    其二，宰辅坚持自己的正确意见，迫使皇帝同意，实际上代行了决策权。

    典型例子之一是寇准。寇准在太宗年间任参知政事时，就以“奏事切直”著称，往往“上怒而起，准攀上衣，请复坐，事决乃退。”因此得太宗夸奖说：“此真宰相也。”（皆见《长编》卷38）也就是说，在相权萎缩的太宗朝，宰辅们仍有可为。景德元年（1004）十月，契丹大举入寇，寇准时为集贤相，倡议并筹划御驾亲征，真宗惧敌怕死，多次临阵退缩，寇准说：“今寇已迫近，四方危心，陛下惟可进尺，不可退寸。河北诸军，日夜望銮舆至，士气当百倍。若回辇数步，则万众瓦解，敌乘其势，金陵亦不可得而至矣。”（《长编》卷58）寇准还发动军队将帅劝征，终于帮助真宗下定了最后决心，起驾进驻澶州。“澶渊之盟”的顺利订立，宋朝与辽国保持了长期的和平，都是起因于寇准的正确决策。

    庆历四年（1044），杜衍为集贤相兼枢密使，“务裁侥幸，每内降恩，率寝格不行，积诏旨至十数，辄纳帝前。”仁宗对欧阳修说：“外人知杜衍封还内降耶？凡有求于朕，每以衍不可告之而止之者，多于所封还也。”（《长编》卷152）神宗在日常决策中有较多独断专行权，但仍然不能摆脱宰辅们的干涉，他曾经感叹说：“朕平生未尝作快意事”，门下侍郎（副宰相）章惇立即告戒说：“快意事岂宜作？”（《长编》卷338）宋代制度规定：皇帝诏书必须通过二府认可。这样的制度，既是赋予宰辅对皇帝的监督权，又是让他们分享决策权。

    这种决策方式，形式上依然是皇帝决策，实质上是由宰相和执政们代行决策。

    其三，宰相弄权，架空皇帝，掌握了绝大部分的中央决策权。

    这种现象比较多地发生在北宋末年与南宋时期。北宋徽宗崇宁年间，起用蔡京为宰相。蔡京“箝制天子”，以亲信、党徒把持中央各部门大政，“取政事之大者，如宗室、冗官、国用、商旅、盐泽、赋调、尹牧，每一事以三人主之，凡所设施，皆由是出。”“威福在手，中外莫敢议。”（均见《宋史》卷472《蔡京传》）南宋绍兴年间，“秦会之当轴时，几务之微琐者皆欲预闻，此相权之常态。”（《游宦纪闻》卷6）南宋宁宗开禧年间，韩侂胄“自置机速房于私第，甚者假作御笔，升黜将帅，事关机要，未尝奏禀，人莫敢言。”（《宋史》卷474《韩侂胄传》）度宗时，贾似道“赐第葛岭”，“吏抱文书就第署，大小朝政，一切决于馆客廖莹中、堂吏翁应龙。”（《宋史》卷474《贾似道传》）由此可见，权相在位，总是事无巨细，一切过问。他们已经将大部分乃至全部的决策权攫为己有。

    职能专一的行政部门在行使权力的过程中，必然会逐渐地产生独立性和离心力，宰相代行决策权，在这些部门贯彻时因此可能受阻或打折扣。为了灵活、充分地行使职权，将权力牢牢地收归己有，宋代宰相在某些特殊的历史情况下，便设置临时的行政机构，以贯彻自己的施政方针。《朝野杂记》卷5回顾这类临时机构说：

    类似的临时行政机构还有：三司会计司，“熙宁七年（1074）置于中书，以宰相韩绛提举。先是，绛言总天下财赋而无较考盈虚之法，乃置是司。”经抚房，“专治边事。宣和四年（1122），宰臣王黼主伐燕之议，置于三省，不复以关枢密院。”御营司，“以宰相为之使，仍以执政官兼副使。……初以总齐行在军中之政。”（均见《宋史》卷161、162《职官志》）

    这类临时机构，在三段时期中设置最多、发挥作用最大。其一是王安石主持变法期间，为了贯彻自己的变法主张，设制置三司条例司；其二是徽宗年间，宰相为粉饰太平、鼓吹自己的治绩，设议礼局、礼制局、大晟府等等；其三是南渡初期，兵荒马乱，机构不健全，宰相为了便于管理，设御营司等。这些临时机构，侵夺了各个具体职能部门的权力，却为宰相的行使权力提供了最大的方便。