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第二节 施政权
贯彻已颁布的政策诏令、监督百司严格执行、审查考核各级官员的政绩，是宋代宰执的一项重要事务。上令下达，中央和地方行政机构的正常运转，完全有赖于宰辅施政权之落实。宰辅结束"早朝"后，便退回本厅处理日常政务。政务繁忙时，甚至允许"止令传报宰臣更不过来"，便可免宰相"赴文德殿押班"（《宋会要·职官》4之5、6）。其中，所要处置的大量政务，就是宰相施政权的具体内容。
1、颁布诏令。
宋代宰辅施政的第一项任务就是将君臣议政、达成共识的结果起草为诏令，颁布下去，贯彻实施。皇帝的旨意需要颁布为诏令的大约分两种类型：一是宰执进呈、皇帝认可者，一是皇帝直接授意者。无论那种旨意，都要经过二府的一定起诏、颁布程序，方可成为法定的政令。这个程序大约如下：宰执传达旨意，二府各房准备文字材料，知制诰或中书舍人起草为正式文件，宰执署印认可。原则上，皇帝旨意"非经二府者，不得施行"①，二府在颁布诏令的过程中处于举足轻重的地位。皇帝不按程序办事，就会引起臣下的抗议，景祐元年（1034）闰六月，度支判官谢绛上言仁宗，"请罢内降，凡诏令皆由中书、枢密院，然后施行。"（《长编》卷114）北宋末年，皇帝撇开二府、自行其是之扰乱朝纲的事情增多，《老学庵笔记》卷8称："政和以后，斜封、墨敕盛行。"这种倾向南渡初年时得到更正，绍兴二年（1132）九月，高宗强调："凡批降御笔处分，虽出朕意，必经由三省、密院。"右仆射朱胜非说："不由凤阁、鸾台，盖不谓之诏令。"（均见《宋会要·职官》1之79）
二府进呈取旨的文书也有两类：一是"熟状"，《梦溪笔谈·故事》言："本朝要事对禀，常事拟进入，画可然后施行，谓之熟状。"即二府的日常公事，由宰执拟出初步意见，写成书面札子，进呈皇帝，这类札子称"熟状"，用白纸书写，皇帝签署"可"，然后颁布为法规政令。二是"进草"，二府遇紧急公事，来不及奏禀皇帝，先行执行实施，事后"具制草奏知"，这类文书称为"进草"，用黄纸书写，宰执们在背面押字。中书门下草拟的文稿称"草"，由中书门下颁布的政令称为"敕"；
枢密院的文稿称"底"，枢密院颁布的政令则称为"宣"。
神宗改制后，恢复三省均衡制度，政令形成过程有元丰五年（1082）五月之诏令可依循，诏曰：
中书省面奉宣旨事，别以黄纸书，中书令、侍郎、舍人宣奉行讫，录送门下省为画黄；受批降若复请得旨，及入熟状得画事，别以黄纸亦书，宣奉行讫，录送门下省为录黄。枢密院准此，惟以白纸录送，面得旨者为录白，批奏得旨者为画旨。门下省被受录黄、画黄、录白、画旨，皆留为底，详校无舛，缴奏得画，以黄纸书，侍中、侍郎、给事中省审读讫，录送尚书省施行。（《长编》卷323）
南宋中书和门下再度合并，中书到门下之间的程序得以大大省略。
2、处理政务和监督执行。
中书宰相是皇帝和各职能部门之间的中介行政领导者，元祐初年门下侍郎韩维言刑案处理全过程说："天下奏案，必断于大理，详议于刑部，然后上之中书，决于人主。"（《长编》卷391）其它日常政务的处理过程也大致如此。
宰相每日"朝谒"皇帝结束后，退回本府，处理日常政务。工作持续到未时（相当于下午1点到3点），然后回私邸休息。也有例外的，如端拱元年（988），赵普第三次入相，太宗为了尊崇老臣，七月诏曰："太保兼侍中赵普，三伏极热，逐日早归私第。"次年又诏曰："侍中赵普免朝谒，止日赴中书视事，有大政即时召对。"（均见《宋会要·职官》1之69）真宗大中祥符九年（1016）五月，"诏中书、枢密院，三伏听午时（中午前后）归第，著于令。"（《长编》卷87）这些特殊诏令，都给宰相以更多的处理政务或闲暇时间。
处理政务的方式之一是依据朝廷的诏令、政策、法规，给具体部门下达执行的命令，或对各部门的执行过程做出原则性的指导。元祐初年，宰相司马光等上言，要求政务处理过程正规化，职能部门各司其职，对宰辅上传下达的中介作用有明确说明，云：
今后，凡有诏令降付尚书省者，仆射、左右丞签讫，分付六曹誊印，符下诸司及诸路、州施行。其臣民所上文字，降付尚书省仆射、左右丞签讫，亦分付六曹本曹尚书、侍郎及本庭郎官次第签讫，委本庭郎官讨寻公案、会问事节、相度理道、检详条贯，下笔判云："今欲如何施行"。次第通呈侍郎、尚书。若郎官所判已得允当，则侍郎签过，尚书判准，应奏上者奏上，应行下者直行下。即未得允当者，委侍郎、尚书改判。事之可否，皆决于本曹长官。其文字分付本庭郎官时，委本曹长官随事大小凿限，若有稽违，即行纠劾。即委的有事故结绝未得者，申长官展限，更不经由仆射左右丞。即改更条法，或奏乞特旨、或事体稍大、或理有可疑，非六曹所能专决者，听诣仆射、左右丞咨白，或具状申都省，委仆射、左右丞商议，过上殿取旨，或头签札子奏闻，或入熟状，或直批判指挥。其诸色人辞状，并只令经本曹长官陈过尚书、侍郎、本庭郎官，次第签押判决，一如朝廷判下臣民所上文字，次第施行。若六曹不为受接及久不结绝，或判断不当，即令经登闻鼓院进状，降下尚书省，委仆射、左右丞付本省不干碍官员看详定夺。若本曹显有不当，即行纠劾。所贵上下相承，各有职分，行遣简径，事务办集。（《长编》卷383）
宰辅施政的中介作用，苏颂解释的十分简要，《上时相书》说："遂万物之宜，使卿大夫各得任其职，宰相之事也。天子任宰相，宰相治百官，上下交相得，然后百官熙而万事理。"（《苏魏公文集》卷68）
反过来，皇帝也要求臣下有事先禀告中书。淳化年间，陕西至益州同勾当转运使魏廷式入朝奏事，太宗说："有事当白中书。"魏自言："臣三千七百里外乘驿而至，以机事上闻，愿取宸断，非为宰相而来也。"如此，才获得皇帝的接见（《长编》卷36）。
有的皇帝喜欢多揽权力，将自己享有的最高决策权与宰辅负有的处理政务和监督执行之权力混淆一谈，越过二府中枢机构，直接对各个具体部门下达指示。大臣对此往往提出批评意见。庆历七年（1047）二月，张方平进谏言：
窃闻近日中使传宣诸司，颇为烦数，其至三司，日或数次。臣闻王言惟作命，百官承式。……故王者之言是谓号令，令出惟行。不行，则权纲亏矣。今夫屑屑冗微之事，皆贱者之所亲，责在攸司，各有程式。发输督促，动烦宣下。所司即被受，其有不可奉行者，有须禀复。或却寝罢，下成废命，上为损威。习以为常，恬不知怪。欲乞今后除有指挥中书、枢密院事，特降中使外，自余细务，合下三司提举司、开封府等处者，只乞传宣中书、枢密院，札下逐处有司。或敢违慢，自应合行勘责。（《长编》卷160）
这一奏折将二府处理政务和监督执行之权力解释得比较清楚。二府是在"各有程式"的前提下，"发输督促"，具体指导各部门的实施落实。在皇帝和各具体政务机构之间，二府是上传下达的权力中介部门，其中介作用就是处理政务和监督执行之权力。
处理政务的方式之二则是接见本部门僚属以及其他下属官员，咨询政事。本部门官员每日禀报政事、听取宰辅的处理意见、接受指示，是中书或三省宰辅处理政务的日常方式。所属郎官，一般都是分别进见执政，禀报政事，元丰年间刘挚任右司郎中时有所改变，后又恢复故态。《长编》卷334载曰：
左右司郎官旧以执政分庭时，间见白事，日暮不遍，又历造私第。议设有异，则往返传达，事多留壅。（刘）挚以问吏，吏对曰："前时郎官愿如此。"挚乃白执政，请以都堂聚时禀事，可否面决，无传言留壅之弊，其例熟体细，房吏请笔如故事。皆曰："诺。"自是事皆公决，上下便之。然他郎官不敢间见执政，执政私意亦无所授，阴不乐者甚众。挚罢去，郎官复分庭白事如故。
这种日常政务处理，更多地体现宰辅的个人意志，甚至有时可以代替皇帝做出决断，所以宰辅愿意"分庭白事"。
下属百官进见宰相，也有一定的仪式，《梦溪笔谈》卷1载：
百官于中书见宰相，九卿而下，即省吏高声唱一"屈"，则趋而入。宰相揖及进茶，皆抗声赞喝，谓之"屈揖"。待制以上，见则言"请某官"，更不屈揖。临退仍进汤，皆于席南横设百官之位。
本部门僚属之外，王旦言宰相所必须接见的臣僚有："转运使副、提点刑狱、边要藩郡守臣、及非次将命群臣，未尝不见。"（《长编》卷84）这些官员立即要奔赴全国各地，肩负起将中央各项政令落实到实际工作中的重任，宰相向皇帝推荐这些官员，正式任命后又亲自接见，布置具体工作事宜，有时仅仅做原则上的指导，或象征性的鼓励。
反之，宰相如果长期不召见各部门官员，就无法很好地落实施政方针，无法有效地监督各部门的工作，这便是失职。元祐四年（1089）七月，右谏议大夫范祖禹提意见说："比年以来，未闻宰相召一人，问一本职事，亦未闻召一贤士大夫，问以政事得失、人民疾苦。其监司、知州自外来者，亦未闻召一人，问以州县利害。"宰相的这种失职，必然会导致"物情不接，上下相蒙"，削弱中央集权的领导作用。（详见《长编》卷430）
同时，宰辅个别接触各级官员，又很容易接受私下的请托，或者贯彻个人的私意。宋代统治者对此又欲有所防范，所以，宋代曾经实行过"谒禁"制度，禁止宰相私见宾客。淳化二年（991）四月，左司谏王禹偁上言："请自今群官诣宰相及枢密使，并须朝罢，于都堂相见，不得于本厅延揖宾客，以防请托。"太宗采纳了这一建议。左正言谢泌立即进谏说："如此，是疑大臣以私也。……今天下至广，万几至繁，陛下以聪明寄于辅臣，苟非接见群臣，何以悉知外事？""设若杜公堂请谒之礼，岂无私室乎？"故应该"疑则勿用，用则勿疑"。太宗立即醒悟，追回前诏（详见《长编》卷32）。其后，这个问题被反复讨论，或禁或否，朝廷态度摇摆不定。奔走请托之风盛行，不仅仅是败坏了朝廷风气，而且也使宰辅们没有精力处理正常事务。"皇祐、嘉祐中，未有谒禁，士人多驰骛请托"（《青箱杂记》卷2），在这种情况下，"谒禁"制度再次被强调。庆历三年（1043）九月，"诏执政大臣非假休不许私第皆见宾客，从知谏院蔡襄之言也"（《长编》卷143）。推而广之，庆历五年（1045）三月，"谏官钱明逸言，中书五房提点、堂后官，枢密院诸房副承旨、主事、令史而下，请自今勿得与臣僚往还。从之。"（《长编》卷155）皇祐元年（1049）五月，"诏中书、枢密院非聚议毋得通宾客。御史言殿前副都指挥使郭承祐屡谒宰相陈执中于本庭，坐久不退也。"（《长编》卷166）至和二年（1055）六月，"文彦博、富弼入相，百官郊迎。时两制不得诣宰相居第，
百官不得间见。公（范镇）言：'隆之以虚礼，不若开之以至诚。乞罢郊迎，而除谒禁，以通天下之情。'"（《苏东坡集》卷39《范景仁墓志铭》）嘉祐四年（1059）五月，仁宗听从包拯的建议，为了表示对宰辅的充分信任，废除"两制臣僚不许诣执政私第"的禁令（《长编》卷189）。元祐六年（1091）九月，"御史中丞郑雍言：'执政官行谒禁法，非便。'诏官员有利害陈述，勿禁。"（《长编》卷466）
归纳起来，朝廷大约下达过两类禁令：其一，"两制、两省官惟公事许至中书、枢密院见执政"（《长编》卷182）；其二，"执政大臣非假休不许私第接见宾客"（《长编》卷143）。这些诏令屡宣屡止①，但是，百官因公事在二府晋见宰执，则自淳化二年以后再也没有被禁绝过。
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