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第四章
宋代宰相的职权
宋代是相权全面强化的时代。首先，宋代是中央集权高度强化的时代，元祐年间礼部侍郎范祖禹曾解释中央集权化过程说：“收乡长、镇将之权，悉归于县；收县之权，悉归于州；收州之权，悉归于监司；收监司之权，悉归于朝廷。……是故天子任宰相，宰相察监司而已，监司察郡守，郡守察县令，朝廷据其所察而行赏罚”（《长编》卷468）。集权的结果，正是最大限度地将权力递交到宰相手中。正如前面所言，
宋代中央政治，
只剩下以宰相为代表的士大夫势力一枝独秀，因此，中央集权的强化也就是相权的强化。
前人所说的“削弱相权”的种种措施，或者是为了宰相更好地行使职权而设置的；或者确实有“分相权”之意。但在实际操作中往往变异，有时是上述二者兼而有之，在不同的时期体现不同的目的。不过，一个总的趋势是宋代相权的日益强化，即使在一定阶段帝王有抑制其膨胀的想法和措施，也终归无济于事。宋代帝王采取“委任责成”的方式，委国家政事于宰辅，带来的一个必然性的后果是宰辅们往往在中央议政、施政、决策过程中唱主角。嘉祐年间，右正言王陶曾对仁宗说：“今政事无大小，皆决于中书、枢密，陛下一无可否，岂为人主之道哉？”
（《长编》卷191）这种现象在两宋时期是普遍存在的。宋人有时也要突出限制“相权”的话题，正好从相反的角度说明了相权的强化。
宋代帝王“与士大夫治天下”的治国原则，决定了相权强化的必然走势。
《宋史》卷161《职官志》对宰相的职权范围做了如下规定：“佐天子，总百官，平庶政，事无不统。”《宋会要·职官》1之16则规定说：“掌邦国之政令，弼庶务，和万邦，佐天子，执大政。”
宋太宗也说： “抚夷夏，和阴阳，使百度大理，一人端拱无事，此宰相之职也。”（《长编》卷35）有关宋代宰相的职权，宋人的笼统论述还很多，如王旦对真宗阐述宰相职责说：惟进贤退不肖，四方边事，郡县水旱，官吏能否，刑法枉直此数事。（《宋会要·职官》1之73）
又如司马光等宰执奏曰：
凡宰相，上则启沃人主，论道经邦；中则选用百官，赏功罚罪；下则阜安百姓，兴利除害，乃其职也。（《长编》卷431）
元祐元年（1086）正月，右谏议大夫孙觉言：
宰相者，上佐天子理阴阳、顺四时，下遂万化之宜，外镇抚四夷，内亲附百姓，使卿大夫各得其职也。（《长编》卷364）
元祐元年（1086）三月，左司谏王岩叟奏曰：
臣闻以道佐明主，以道化天下，而使百姓有服朝廷之心，四夷有重朝廷之意者，宰相也。（《长编》卷375）
将这些制度与史实对照，发现决不是一纸空文，宋代宰相确实插手朝廷的一切政务，过问行政、财政、军政所有大事。从名义上讲，宋代宰相的权力由两个方面组成：参议国家大事的议政权和监督百司执行的施政权，而最高决策权则掌握在皇帝手中。但是，事实上宰相还经常代替皇帝行使决策权，集议政、施政、决策三权于一身。
正因为宋代相权极重，所以，宰相的任命关系到政局和社会的安定与否、国家的兴盛衰败，宋代朝野，皆特别重视宰相与执政人选的抉择。景祐时，石介曾对宰相王曾说：“社稷安系于相公，社稷危亦系于相公。”（《长编》卷115）庆历八年（1048）四月，御史何郯言：“用人当否，系国轻重，执政之臣，事体尤大，不可以假恩，不可以幸迁，必须其材，乃授此位，材苟不称，则莫如阙焉。”
（《长编》卷164）熙宁十年（1077）十月，御史彭汝礪对神宗说：“陛下所与共天下事者，惟一二执政之臣。……使得其人，则可以弥缝其缺，而告所未至；或非其人，则窃弄权柄，卖鬻恩宠，服谗以相倾，搜慝以自卫，其害亦岂浅哉！”
（《长编》卷285）元祐元年（1086）九月，御史中丞刘挚上言云：“今日之命相，实系天下之安危，与善政之成败，可不重哉？”（《长编》卷387）元祐三年（1088）四月右司谏刘安世上疏言：“执政之任，天下极选，惟是当世之贤杰，乃可不次而登用。”（《长编》卷409）元祐四年（1089）六月，右谏议大夫范祖禹进言：“宰相代天理物，系安危治乱，苟非其人，则天下解体，国家祸败随之。宁且阕人，亦未有害。”（《长编》卷429）
宋代拜相的仪式和过程，因此也特别隆重，《铁围山丛谈》卷一载：
国朝之制，立后、建储、命相，于是天子亲御内东门小殿，召见翰林学士面谕旨意，乃锁院草制，付外施行。其他除拜，但庙堂佥议进呈，事得允，然后中书入熟第，使御药院内侍一员，持中书熟状内降，
封出宣押，
当直学士院锁院竟，乃以内降付之，俾草制而已。故相位有阙，则中外侧耳耸听，一报供张小殿子，必知天子御内殿者，乃命相矣。
第一节
议政权
真宗曾对宰辅们说：“军国之事，无钜细，必与卿等议之，朕未尝专断。”（《长编》卷49）宋代宰辅的第一项权力就是参预讨论国家所有大政的议政权，大致分为三种方式：御前讨论、二府议定上奏、个人疏奏议事。对皇帝直接提供的政令、措施，宰辅有权审核、监督，这种审核和监督，是另一种形式的议政。可以说，宋代皇帝从来没有将宰辅完全排除在决策之外，独断专行，宰辅的议政权以不同的方式处处得以落实。
1、御前讨论。
宋代多数帝王勤政耐劳，臣下言太宗“未尝一日不鸡鸣而起，听天下之政”（《宋会要辑稿·仪制》1之2）,真宗“即位，每旦御前殿，中书、枢密院、三司、开封府、审刑院及请对官以次奏事”（《长编》卷43）。为了充分发挥皇权的决策作用，实现“与士大夫治天下”的政治理想，他们频繁与臣下接触，讨论国家大事。其中最重要的一项内容就是每日与二府大臣商讨、决定国家日常大小政务。这种御前讨论或是集体式的，类似于一次御前会议；或是君臣个别商量，在宰辅与皇帝之间达成共识，多种做法都有制度上的保证。
① 御前会议。
宋代沿袭唐五代旧制，明确皇帝坐殿视朝听政的制度。《长编》卷3载建隆三年（962）二月诏曰：
自今每五日内殿起居，百官以次转对，并须指陈时政得失，朝廷急务，或刑狱冤滥，百姓疾苦，咸采访以闻，仍须直书其事，不在广有牵引。
《宋史》卷116《礼志》载：
唐以宣政为前殿，谓之正衙，即古之内朝也。以紫宸为便殿，谓之入閤，即古之燕朝也。而外又有含元殿，含元非正、至大朝会不御。正衙则日见，群臣百官皆在，谓之常参，其后此礼渐废。后唐明宗始诏群臣每五日一随宰相入见，谓之起居。宋因其制，皇帝日御垂拱殿，文武官日赴文德殿（前殿）正衙曰常参，宰相一人押班。其朝朔望亦于此殿。五日起居则于崇德殿或长春殿，中书门下为班首。长春即垂拱也。至元丰中官制行，始诏侍从官以上，日朝垂拱，谓之常参官；百司朝官以上，每五日一朝紫宸，为六参官；在京朝官以上，朔望一朝紫宸，为朔参官、望参官，遂为定制。（参见《石林燕语》卷2）
《春明退朝录》卷中载：
本朝视朝之制：文德殿曰外朝，凡不厘务朝臣，日赴，是谓“常朝”。垂拱殿曰内殿，宰臣、枢密使以下要近职事者，并武班，日赴，是谓
“常起居”。
每五日，文武朝臣厘务、令厘务并赴内朝，谓之“百官大起居”。是则奉朝之制自为三等。盖天子坐朝，莫先于正衙殿。于礼，群臣无一日不朝者，故正衙虽不坐，常参官犹立班，俟放朝乃退。
神宗时侍御史知杂事满中行也说：“两省、台官、文武百官日赴文德殿，东西两向对立，宰臣一员押班，闻传不坐，则再拜而退，谓之常朝”（《长编》卷320）。元祐六年（1091）五月又诏：“欲遇宰臣假故，即权移门下侍郎在尚书左丞之上押班”（《长编》卷458）即宰相不能押班，可由副宰相押班。《铁围山丛谈》卷2又解释“常朝”过程说：
国朝垂拱殿常朝，班有定制，故庭下皆著石位。日日引班，则各有行缀，首尾而趋就石位。既谒罢，必直身立，俟本班之班首先行，因以次迤俪而去，谓之“卷班”。
“常参”或“起居”等清晨五鼓便须赴朝，故被称为“早朝”。
元祐七年（1092）五月，吏部尚书王存解释“视朝”用意说：“视朝转对之意，本为在庭庶官平日不得伸其所见，故于朝会使之尽言，以广聪明”（《长编》卷473）。这种御前讨论政事，不是以宰辅为主角，参与朝见的文武官员众多，奏事过程也琐碎，“先宰臣升殿奏事，
次枢密使，次三司， 次开封府， 次审刑院，
次群臣， 以次升殿。”（《宋会要辑稿·仪制》1之1）其间，皇帝升座、退座和群臣排列进见，都有烦琐的仪式，王禹偁描述说：“千官就列，万乘临轩，中书、枢密、三司，历阶而进，礼成而退”（《长编》卷30）。显然，这种仪式和过程很容易流于形式，耗费时间，而不能真正起到与群臣讨论政事的作用。如仁宗与太后“御承明殿，群臣请对者凡十九班。至第九班，赐辅臣食于崇政殿门，有顷再坐，日昃才罢。”（《长编》卷108）所以，逐渐被简化，宰辅及诸多文武官员以“妨废职事”为理由经常要求免予常参。
熙宁六年（1073）正月，权枢密副都承旨、西上閤门副使张诚一上疏要求简化百官起居、常朝等过程，说：
垂拱殿常朝，先内侍喝都知以下，至宿卫行门等十八班起居，次通事舍人引宰臣、枢密使以下大班入，次亲王，次侍卫马步军都指挥使以下，次宗室使相以下十班入，方引见、辞、谢。或遇百官起居日，自行门后，通事舍人引枢密使以下，次亲王、使相以下至刺史十班入，方奏两巡使起居。立定，方引两省官入，次閤门使引宰臣以下大班入，起居毕，候百官出绝，两省班出，次两巡使出，中书、枢密院方奏事，已是日晏。况大班本不分别丞郎、给谏、台省及常参官。乞遇垂拱殿百官起居，合亲王以下十班为四班，亲王为一班，马步军都指挥使为一班，宗室使相至刺史为一班，使相至刺史为一班。其垂拱殿常朝、紫宸起居日，亲王、使相已下班并依旧。
张诚一的意见获神宗同意。元丰四年（1081）十一月，侍御史知杂事满中行进一步要求“罢常朝”，亦得神宗同意（《长编》卷320）。
“常参”或“起居”毕，皇帝退至延和殿（后殿），“临轩阅后殿公事”，称“后殿再坐”。如“常朝”遇雨雪，或逢节假日，皇帝也改坐后殿，“惟宰臣、枢密使奏事”。
帝王或后妃也有于它处处理朝廷政务的，如太后刘氏便“五日一御承明殿，垂帘决事”（《长编》卷110）；熙宁年间，神宗常常“召辅臣对资政殿”（《长编》卷261）等等。
随着北宋社会局面渐趋稳定，皇帝也减少了“坐殿”的次数和时间，“上巳、端午、重阳、社及大雨雪放朝，更不视事”，
“只日视事，双日不坐”（《宋会要·职官》1之4、1之5）等等。天禧三年（1019）六月，仪礼院又言：“每月旬假及上巳、春秋二社、端午、重阳，并休务一日。内旬假，皇帝前后殿不坐，余日百官不入，中书、枢密院诣后殿起居。又准近诏，端午前后殿不坐。今参详，望凡遇上件休务日，皇帝前后殿不视事，中书、枢密院及诸司有急速公事须面奏者，特取进止。”得皇帝同意。（《长编》卷93）《春明退朝录》卷下载：“太祖开宝元年（968），以中外无事，始诏旬假日不坐，然其日辅臣犹对于后殿，问圣体而退。至道三年（997）三月二十九日旬假，是日太宗犹对辅臣，至夕帝崩。”李南阳《永熙挽词》咏此事说：“朝凭玉几言犹在，夜启金滕事已非。”
时称佳作。 （《宋朝事实》卷12《仪注》）也就是说，后殿“不坐”、“不视事”期间，皇帝依然保持与宰辅的密切联系。
只日议事一般都在资善堂，如天禧五年（1021）真宗因病久废政务，病愈后，辅臣们就要求“只日资善堂议事及双日中书、枢密院早入并如旧”（《长编》卷97）。政务繁忙时，皇帝则增加视事时间。如仁宗年间宋朝与西夏交战，仁宗“诏自今假日御崇政殿视事如前殿”（《长编》卷127）。朝廷有要事相商，假日也召二府讨论。如熙宁四年（1071），“上巳假，上召二府对资政殿，出陕西转运使奏庆州军乱示之，上深以用兵为忧。”（《长编》卷221）无论皇帝“坐殿视朝听政”之时间表如何调整，保证二府大臣有机会、有时间与皇帝当面讨论朝政大事这一点不变。《长编》卷43载真宗每日处理政务过程说：
上自即位，每旦御前殿，中书、枢密院、三司、开封府、审刑院及请对官以次奏事，至辰后还宫进食。少时，复出御后殿视诸司事，或阅军士校试武艺，日中而罢。夜则召儒臣询问得失，或至夜分还宫。其后率以为常。
庆历三年（1043）七月，御史中丞王拱辰请求仁宗“遇朔望日退御后殿，召执政之臣赐坐，以讲时政得失。”仁宗回答说：“执政之臣，朕早暮所与图事者，至于从容开述，虽至中昃，朕何怠焉！又何朔望之拘也？”为了更及时地听取两府大臣的意见，仁宗还特别下诏：“自今中书、枢密院臣僚除常程奏事外，如别有所陈，或朕非时特留对者，不限时刻”（皆见《长编》卷142）。
朝廷诸多大事，都是在这种皇帝与大臣们的直接御前讨论时作出决定。庆历年间，仁宗与韩琦、范仲淹讨论西北边事，“琦、仲淹指陈上前，数刻乃罢”（《长编》卷149）韩、范所言多见采用。治平四年（1067）闰三月，初即位的神宗向宰辅询问王安石的使用问题，宰相曾公亮认为“安石文学器业，时之全德，宜膺大用”，“真辅相之才”；参知政事吴奎则以为王安石“临事迂阔，且护前非，万一用之，必紊乱纲纪。”最后诏王安石知江宁府（详见《长编》卷209）。这是王安石神宗年间得重用的前奏，朝廷的决定便是通过这一次御前讨论做出的。元符三年（1110）正月，徽宗初即位，与宰相章惇、知枢密院事曾布、尚书左丞蔡卞等二府大臣商议起用前执政和侍从官之事，讨论了吕惠卿、韩忠彦等数十人的任用，这次讨论，带来了中枢班子的大改变。（详见《长编》卷520）
这种御前讨论，皇帝往往要求二府大臣抓住重大事件加以探讨，而不要以烦琐细务耽搁皇帝时间。治平三年（1066）五月，英宗对宰相说：“朕日与公卿等相见，每欲从容讲论治道，但患进呈文字颇繁，所以不暇。及中书常务有可付本司者，悉以付之。”（《宋会要·职官》1之77）
御前讨论，皇帝和大臣的意见都能及时充分地得到反映，当场拍板，简捷便当，是宋代皇帝决策、宰辅议政的一种常见方式。富弼曾有“宰相安可一日不见天子”之说（详见《长编》卷182），可见皇帝平日与宰辅议政之频繁。
② 留身独对。
宋代宰相在集体晋见皇帝、御前讨论之后，有时还一人或数人单独留下，与皇帝个别讨论朝政。这种“留身独对”或是皇帝指定的，或是大臣自己要求的。皇帝也藉此更详尽地听取某一类意见。
皇帝指定“留身”者，大都是较得皇帝信赖的宰辅，如神宗年间之王安石便经常获此殊荣。皇帝在听取某一种意见觉得意犹未尽时，也指定臣下“留身”。熙宁三年（1070）四月，司马光借诵读《资治通鉴》之际言“从谏之美，拒谏之祸”，“及退，上留光”，就此生发开来，议论朝廷大政，司马光因此极力攻击王安石变法之非（详见《长编》卷210）。有时，则是皇帝特召某一宰辅独对，如：真宗天禧元年（1017）六月，“己丑，召王旦对于崇政殿数刻。”（《长编》卷90）等等。仁宗庆历年间，宋朝与西夏签订和约，守边大臣韩琦、范仲淹被召回朝廷任枢密副使。就职以来，“只是逐日与两府随例上殿，呈奏寻常公事外，有机宜大处置事，并未闻有所建明”，谏官欧阳修认为“但陛下未赐召问，此二人亦不敢自请独见”，所以，欧阳修建议仁宗“只召一两任商量，此乃帝王常事，祖宗之朝，并亦许如此，不必拘守常例也。”（《长编》卷141）欧阳修所请求的就是“留身”之类的独对方式。
宰辅个人通常不会提出“留身独对”的要求，因为这最宜引起同僚猜忌，总是让人起“事不可对人”之疑心。宰辅个人要求“留身”，有时只是陈述自己请求罢免、退位、外放等谦恭之要求，这些要求不涉及他人，没有必要耽误集体时间，所以，采取“留身独对”的方式。如熙宁五年（1072）五月，宰相“王安石留身，乞东南一郡”，且言：“久劳乏，近又疾病，恐职事有隳败，累陛下知人之明。”
（《长编》卷233）元祐六年（1091）五月甲子（6日），“延和奏事罢，吕大防留身乞退”（《长编》卷458）。
元祐七年 （1092）
二月，因曹国长公主下嫁韩嘉彦，其兄“同知枢密院事韩忠彦奏事已，留身曲谢，因乞避嫌”
（《长编》卷470）。元符二年（1099）四月，“章惇留身乞退，径出居僧舍”
（《长编》卷509）。
有时，“留身独对”则是二府大臣权力矛盾的一种反映。仁宗即位初，参知政事王曾为了向垂帘的太后揭露宰相丁谓“包藏祸心”，就设诡计“留身独对”，最终达到目的①。嘉祐年间，参知政事孙抃年老糊涂，犹恋位不去，被言官所攻击。某日，宰相韩琦、曾公亮独留，孙抃就自觉不安，问欧阳修说：“丞相留身何也？”欧阳修言：“得非奏君耶？”孙抃识趣，立即自求罢免（《长编》卷196）。熙宁初年，王安石“独对”神宗的机会就特别多。熙宁末年，参知政事吕惠卿与宰相王安石不协，多次“留身白上”，为自己辩解（详见《长编》卷268）。哲宗后期，宰相章惇“凡五日留身，众皆哂之，唯恐他人之与闻也。”（曾布《曾公遗录》卷8）这样嘲笑章惇的曾布，自己也时时“留身”，背后攻击章惇的主张。
“留身独对”因此也最容易引起二府大臣之间的相互猜疑，皇帝不希望执政们裂缝的扩大，愿意将二府大臣的矛盾控制在有利于帝王集权专制、又不影响朝廷行政效率的理性范围之内，所以，在一定的时期内，他们要颁发诏令，限制或取消“留身独对”。元丰五年（1082）六月，神宗下诏曰：“尚书、侍郎奏事，郎中、员外郎番次随上殿，不得独留身。侍郎以下，仍不得独乞上殿”（《长编》卷327，《宋会要·职官》8之4）。这还只是对职官低执政一阶者的限制。重和元年（1118），又因臣僚言“比年以来，二三大臣奏对留身，谗疏善良，请求相继，甚非至公之体。”徽宗再诏曰：“自今惟蔡京五日一朝许留身，余非除拜、迁秩、因谢及陈乞罢免，并不许独班奏事。”（皆见《宋史》卷118《礼志》）这次的禁令，就包括多数二府大臣在内。不过，皇帝喜闻臣下异同之论，所以，对“留身”的禁令总是没有被严格执行或很快就被废弃。
北宋中期以前，“留身独对”之事甚少。北宋后期，则屡禁不止，关键是皇帝的怂恿鼓励，作为一种操纵大臣之术，藉此以闻异同之论。南渡后，侍御使辛炳上疏反对“留身”，要求二府“朝殿进呈讫，不得留身，违者许御史台弹奏。”高宗诏从之。仅一个月后，高宗又改变主意，允许二府大臣留身奏事（《建炎以来系年要录》卷67、68）。秦桧力主南北和议，就是通过多次“留身独对”，与高宗秘密商定，因此毁了北伐的大好形势。《宋史》卷473《秦桧传》载：
（绍兴八年）十月，宰执入见，桧独留身，言：“臣僚畏首尾，多持两端，此不足与断大事。若陛下决欲讲和，乞颛与臣议，勿许群臣预。”帝曰：“朕独委卿。”……又三日，桧复留身奏事，帝意欲和甚坚。……又三日，桧复留身奏事如初，知上意确不移，乃出文字乞决和议，勿许群臣预。
这种“留身”独对，是对宰辅集体领导制度的一种破坏，为个人弄权提供了可趁之机，更为后来的权相独掌中央大政打开了方便之门。
2、二府议定上奏。
御前讨论还存在着这样一种情况：二府大臣意见不一致，各执一辞，争论不休。皇帝对众多政府事务的熟悉程度总是不如二府大臣，他往往依赖宰辅们拿出一个统一的意见，以便决断。宰辅之间的争执，必然会耽误皇帝处理政务的有限时间。所以，在御前讨论之前，皇帝常常要求宰辅们议定再上奏。“凡事干兴革增损而非法式所载者，论定而上之”（《宋会要·职官》3之3），是改制后对中书省的要求；“朝廷有疑事，则集官议定以奏”（《宋会要·职官》4之4）是改制后对三省的要求，二府议事也应遵循这一原则。
① 二府各自议事。
“早朝”结束后，二府大臣各自回到办公处所，集体商讨或处理政务。宰相和参知政事等在政事堂（中书门下，即东府）议事，枢密使等在枢密院（西府）办公。宋代统治者为了二府各议其事，相互制衡，曾一度让二府各行其是，互不相通①，宋代史料中记载的大量以“中书”（元丰改制后为“三省”）、枢密院名义上呈的奏疏，就是二府各自议定后之向皇帝的集体禀报。
二府大臣在本府首先是检阅各类公事，梳理日常需要处理的政务。这些公事或者是以文书形式由全国各地、中央各部门递呈上来，或者是百官直接赴二府面诉。
② 宰辅聚议。
宋代本来就有“百官集议”制度，这样的集议人数众多，容易流于形式。这里讨论的是宰辅之间小规模的集体聚议国家政事。
首先是中书多位宰相以及副宰相之间的聚议，聚议处所仍在政事堂。元丰改制后，尚书省左右仆射兼门下省、中书省长官，于是又存在着二省长官（即首相和次相）聚议一事，地点则在都堂。二省长官的聚议必须是每日不间断的，这对协调二省步骤极其重要。元祐六年（1091）二月，左仆射吕大防欲隔日至都堂，因为二位宰相轮日当笔，不当笔日吕大防就以为没有自己的政务，后来自己马上觉悟到失策，因为如此以来必然破坏二省聚议制度，立即自行改正（详见《长编》卷455）。
宰辅聚议制有时也因二府大臣的政见不同而遭到人为的破坏。元祐初太皇太后起用司马光等旧党，而蔡确等新党依然在朝廷，“（司马）光尝恳（蔡）确数会议，庶各尽所见，而确终不许。”因为任何一次聚议都将是没有结果的争论，蔡确也以此表明自己与司马光等绝然相反的政治立场。吕公著拜相后，立即恢复聚议制，“乃月聚都堂，遂为故事。”（均见《宋会要·职官》1之24）
与此相适应，二府和三省上殿奏事制度也有所变更。宋初，枢密院“每朝奏事，与中书先后上殿”（《宋史》卷162《职官志》），改制之后三省又分班奏事，二府或三省大臣都不知道对方所奏之事和所发表的意见或言论。“自元祐以后，渐更元丰之制，二府不分班奏事”（《宋史》卷161《职官志》），元祐时并改三省分班奏事为合班奏事，这就为二府和三省之间互通声气、商议决断提供了便利。
二府聚议，有利于宰辅们迅速达成一致意见，提高行政办事效率。如元祐六年（1091）五月末，西北边帅赵禼去世，六月，二府在都堂聚议继任人选，二府宰辅吕大防、韩忠彦、刘挚、苏辙、苏颂、王岩叟等与太皇太后高氏经过反复商议，确定范纯粹为继任者（《长编》卷459）。在朝廷面临重大抉择时，二府聚议往往发挥关键性的作用。如哲宗去世，无子嗣，商议继位人选时就是二府“聚仆射厅”商议，皇太后主张立端王（即徽宗），宰相章惇持反对意见，枢密院知院事曾布却极力赞成，端王因此得以登基。
北宋末年，蔡京等权相独揽大政，聚议制遂名存实亡，“都堂闭闼，动辄经月”，“政事当合议者”，“久废不讲”，臣僚因此也提出批评意见。政和七年（1117）正月，徽宗下诏重申曰：“都堂为聚议之所，……自今宰执可依旧常聚都堂，夙夜匪懈，以弼予政治。”（均见《宋会要·职官》1之32）以后，这也成为一种规律，凡权相当政，聚议制必然有名无实，因为权相一人便可拍板独断。
③
议定上奏举例。
或二府各自议定，或二府聚议而定，在向皇帝禀奏时必然会明确体现出来。操作过程不同，奏疏方式也不同。下面将《长编》卷364所载的元祐元年（1086）正月宰辅们集体议定后所上的奏疏全部罗列出来，以为例证，便可清晰看出同一时间内不同范围集体讨论后所体现出来的结果：
三省、枢密院言：“礼部尚书韩忠彦等议太皇太后驾出，合随从臣僚起居对赐茶酒等仪式。”诏并从之。
三省言：“大理寺右治狱，近勘断公事全少。其见管官属吏人狱级名额依旧，虚糜廪禄。欲左右两推并为一推，并减官吏冗员。”从之。
枢密院言：“泸南沿边安抚军奏，蛮人乞弟亡殁，新蛮头领阿机等刻牌，乞赴官投降。”诏令张克明与梓州路转运副使李琮同共措置。
三省、枢密院言：“高丽表内有太皇太后表及进奉物，故事，惟答以皇帝回谕敕书，今欲依例。”从之。
枢密院言：“府界、三路保甲已罢团教，其教阅器械，令赴官送纳。仍立府界、三路私有禁兵告获赏格。”从之。
其中，第一、第四条是二府共同议定上奏的，第二条是三省议定上奏的，第三、第五条则是枢密院议定上奏的。
3、个人疏奏议事。
对于耗费时间、充分表达个人政见的长篇大论，非御前讨论所能尽言，也不适宜以二府的名义集体禀奏，二府大臣就采用个人上疏的方式，言明自己的主张。有时政见相同的二三大臣也采用联名上疏的方式，共同阐述某一政见。如哲宗初即位时，太皇太后起用司马光为相，有关更变新法、推荐人才、处置前大臣、对周边民族政策等等重大事务，司马光都是采用个人上疏或数人联奏的方式，详尽介绍自己的政见主张。
朝廷对二府大臣也有这方面的要求，要求他们定期或随时向皇帝上疏提出自己的治政方针。仁宗亲政以后，“屡降手诏，令两府大臣条举当今可行急务”（《长编》卷147）。有时皇帝更将其作为一种对臣下特别信任的举措来实施。庆历三年（1043），仁宗重用范仲淹（参知政事）、韩琦（枢密副使）、富弼（枢密副使），“每进见，必以太平责之，数令条奏当世务。……既又开天章阁，召对赐坐，给笔札使疏于前。仲淹、弼皆惶恐避席，退而列奏。”（《长编》卷143）范仲淹等著名的庆历十条变革意见，就是在这种背景下以奏疏的形式向仁宗提出的。两宋所有的欲有所改变的宰辅，也都是以奏疏方式阐明自己主张，因为这不是当面三言两语可以解释清楚的。
宰辅上书奏事的另一种方式是“密进封章”，将个人意见秘密地奏禀皇帝。这种做法类似于上述的“留身独对”，肯定有事不可告人之嫌，往往是宰辅之间矛盾的一种体现，也是逐渐破坏宰辅集体领导制的一项因素。明智的宰辅总是屏弃这种做法，李沆为宰相，“未尝密进封章”，真宗询问其原因，回答说：“臣备位宰相，公事当公言之。苟背同列，密有所启，此非谗即佞，臣实嫉此事，岂复自为之耶？”（《长编》卷56）
4、审核和监督之议政。
部分政令措施，自上而下，由皇帝提出，并不是自下而上的议政结果。但是，这些政令措施，必须经过宰辅的审核和监督，达成君臣共识，才能形成诏令，得以贯彻实施。宰辅在审核和监督时，已经参与了自己的意见，所以，这也是另一种方式的议政。
①
宰辅当面或上书谏诤。
皇帝无论有何主张，都必须通过宰辅，颁布为诏令，才有法令意义。除了宋初皇帝太祖和太宗自下层奋斗上来、比较全面地了解民情和国情以外，以后的诸帝对下情的了解当然都不如宰辅。当他们自做主张、提供指令时，往往会有许多谬误，甚至部分指令仅仅是出于皇帝的个人私利。此时，宰辅就要通过当面或上书的方式，进行谏诤。即使宋太祖也要虚心听取宰相的意见。乾德元年（963）二月，太祖欲以天雄节度使符彦卿“典兵枢密使”，宰相赵普坚决反对，屡谏不听，“宣已出，普复怀之请见”，太祖以为“朕待彦卿至厚，彦卿岂能负朕邪？”赵普回答说：“陛下何以负周世宗？”事遂终止（《宋会要·职官》38之1）。宋代，类似的事例比比皆是。
② 缴还词头和封驳。
对皇帝指令的审核和监督还通过宰辅的属官行使缴还词头和封驳等权力体现。皇帝的大量诏令要由中书舍人起草。中书舍人，元丰改制前属中书门下，改制后属中书省，资历尚浅者则为知制诰，《容斋随笔》第3册卷12《侍从两制》言：“舍人官未至者，则云知制诰。”
知制诰依据皇帝发下的“词头”起草诏书。宋代知制诰起草诏书时拥有一项特殊权力，即认为皇帝指令有误时，可提出反驳意见，“缴还词头”。仁宗欲封所宠王氏为遂国夫人，知制诰富弼“缴还词头，封为遂寝。唐制，惟给事中得封还诏书，中书舍人缴还词头，盖自郑公（富弼）始。”（苏辙《龙川别志》卷下）自此，中书舍人便获此权力，遂成制度。
门下省给事中对皇帝指令实行封驳制，是唐朝以来给事中的本职工作。北宋前期，并不存在着三省制意义上的门下省，给事中也仅仅是虚职。改制后，给事中才转变为实职，行使封驳权。到南宋以后，其作用再度逐渐虚化。
中书舍人与给事中作为宰辅的直接下属，他们的意见往往体现宰辅们的观点。中书舍人的缴还词头和给事中的封驳，共同构成又一道权力的监督线，成为朝臣议政的又一种方式。
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